چکیده: ماده ۱۲، بند (ج) اساسنامه آژانس بین المللی انرژی اتمی (IAEA) تصریح می کند که در صورت گزارش عدم پایبندی یک دولت عضو به تعهدات پادمانی، شورای حکام موظف است این موضوع را به شورای امنیت سازمان ملل گزارش کند . از سوی دیگر، منشور سازمان ملل شورای امنیت را مسوول اصلی حفظ صلح و امنیت بین المللی می داند و ماده ۲۵ منشور اعضا را به اجرای تصمیمات الزام آور آن ملزم می کند . این مقاله ابتدا چارچوب حقوقی ارجاع پرونده های هسته ای به شورای امنیت (براساس ماده ۱۲، بند (ج) اساسنامه آژانس، توافقنامه آژانس–سازمان ملل و مفاد منشور) را بررسی می کند، سپس رویه های عملی شورای حکام در این زمینه (نمونه های پرونده های کره شمالی، لیبی، کره جنوبی و ایران) را تحلیل می کند و در نهایت با استناد به تحلیل حقوقی صلاحیت ها، پیشنهاداتی اصلاحی یا تفسیری برای شفاف سازی حدود صلاحیت آژانس ارائه می دهد. هدف مقاله تبیین مرز های قانونی اختیارات شورای حکام در ارجاع پرونده های هسته ای به شورای امنیت و بررسی اثرات حقوقی و نهادی این تعامل است.
مقدمه: آژانس بین المللی انرژی اتمی به عنوان بازوی نظارت فنی نظام منع اشاعه هسته ای (NPT) موظف به راستی آزمایی استفاده صلح آمیز انرژی هسته ای است. اساسنامه آژانس در مواد مختلف و به ویژه ماده ۱۲، بند (ج)، در صورت کشف نقض یا عدم پایبندی جدی یک دولت به تعهدات پادمانی، گزارش موضوع را بر عهده شورای حکام گذاشته است . از سوی دیگر، منشور سازمان ملل در ماده ۲۴ شورای امنیت را موظف می داند که وظیفه اصلی حفظ صلح و امنیت بین المللی را بر عهده داشته باشد و بر اساس ماده ۲۵ تصمیمات الزام آور این شورا را برای اعضا لازم الاتباع می کند . بنابراین، در برخی موارد سیاسی، ابهاماتی درباره مرز اختیارات آژانس و صلاحیت شورای امنیت در رسیدگی به پرونده های هسته ای مطرح می شود. تجربه عملی نشان داده است که در مواردی همچون کره شمالی، لیبی، کره جنوبی و جمهوری اسلامی ایران، شورای حکام یا دولت های ذی ربط و برخی اعضای دائمی شورا به این پرسش ها پرداخته اند. این مقاله با بررسی اسناد بین‌المللی (ماده ۱۲، بند (ج) اساسنامه آژانس، منشور سازمان ملل و تعهدات پادمانی) و رویه های عملی آژانس، به تبیین حدود صلاحیت شورای حکام در ارجاع اختلافات هسته ای به شورای امنیت می پردازد و در نهایت با توجه به چالش های موجود، راهکار هایی برای شفاف سازی این صلاحیت ها ارائه می دهد.
مبانی حقوقی ارجاع اختلافات هسته ای
بر اساس ماده ۱۲، بند (ج) اساسنامه IAEA، در صورت گزارش عدم پایبندی یک کشور عضو (non-compliance) به تعهدات پادمانی، مدیر کل موظف است گزارش آن را به شورای حکام تسلیم کند. در این صورت، شورای حکام ابتدا از دولت مورد نظر می خواهد عدم پایبندی را فورا اصلاح کند و چنانچه دولت اقدامی نکرد، شورا باید عدم پایبندی را به تمام اعضا و به شورای امنیت و مجمع عمومی ملل متحد گزارش دهد. افزون بر این، در صورت تداوم عدم اصلاح، ماده ۱۲ به شورای حکام اجازه می‌دهد تا اعانات، تجهیزات و امکانات فنی را متوقف یا لغو کند و حقوق ناشی از عضویت دولت مربوطه را تعلیق نماید. به عبارت دیگر، اساسنامه آژانس به صورت قراردادی اختیارات مشخصی برای ارجاع موارد نقض تعهدات پادمانی به شورای امنیت قائل شده است. در متن موافقتنامه چارچوب روابط سازمان ملل و آژانس نیز بر همین اصل تاکید شده است. در بند (۲) این توافقنامه، تصریح شده که آژانس موظف است هر مورد عدم پایبندی ذیل ماده ۱۲، بند (ج) اساسنامه را به شورای امنیت و مجمع عمومی گزارش کند. همچنین ماده یک این توافقنامه تاکید دارد که ماموریت آژانس در انرژی هسته ای صلح آمیز بدون خدشه به حقوق و مسئولیت های ملل متحد در این زمینه طبق منشور انجام می شود . بدین ترتیب، از یک سو آژانس قراردادی ناگزیر به گزارش دهی به شورای امنیت است و از سوی دیگر تاکید شده که اختیارات سازمان ملل (شامل شورای امنیت) باید محترم شمرده شود. در مفاد منشور ملل متحد، اصل مرتبط مهم ماده ۲۵ است که می گوید اعضای سازمان ملل متحد موافقت می کنند تصمیمات شورای امنیت را در چارچوب منشور بپذیرند و اجرا کنند. بنابراین هر تصمیم الزام آور شورای امنیت (مانند صدور قطعنامه تحریمی) برای اعضای آژانس نیز الزام آور است. ماده ۲۴ منشور نیز عینا شورای امنیت را ارگان دارای مسئولیت اصلی برای حفظ صلح و امنیت بین المللی معرفی می کند. در همین ارتباط، در یک قطعنامه اخیر شورای حکام به صراحت تاکید شد که مسائل حل نشده ناشی از نقض تعهدات ایران در صلاحیت شورای امنیت به عنوان نهاد حامل مسئولیت اصلی حفظ امنیت بین المللی است. بدین ترتیب، از منظر منشور سازمان ملل، در صورت دریافت گزارش آژانس، شورای امنیت می تواند اقدامات الزام آور طبق منشور از جمله تحریم های اقتصادی یا حتی اقدام نظامی با استناد به ماده ۳۹ اتخاذ کند. همچنین باید به توافقنامه‌های پادمانی جامع NPT اشاره کرد. در این موافقتنامه ها (ماده ۱۹) تاکید شده که اگر آژانس پس از تحقیق ملاحظه کند دولت متخلف در اصلاح یا توضیح عدم پایبندی اقدامی نکند، موضوع را باید به شورای امنیت گزارش دهد. به عبارت دیگر، آژانس علاوه بر اساسنامه اش، خود در متن تعهدات پادمانی دولت ها نیز بر لزوم ارجاع تخلفات جدی به شورای امنیت تاکید شده است . در مجموع، چهارچوب حقوقی حاکم بر آژانس و سازمان ملل، هم پوشانی آژانس و شورای امنیت را به رسمیت شناخته و ارسال گزارش تخلفات هسته ای به شورای امنیت را امری قانونی و در موارد متعدد الزام آور دانسته است.
رویه های عملی شورای حکام در ارجاع اختلافات هسته ای: عملکرد شورای حکام در موضوع ارجاع به شورای امنیت تاکنون مبتنی بر شرایط سیاسی و ماهیت پرونده ها متغیر بوده است. در مسئله کره شمالی، آژانس گزارش های متعددی از عدم پایبندی این کشور دریافت کرد. در فوریه ۱۹۹۳ شورای حکام آژانس، طبق ماده ۱۲، بند (ج)، کره شمالی را غیر پایبند شناخت و پرونده را به شورای امنیت ارجاع داد . شورای امنیت در آن زمان از کره شمالی خواست که تعهدات خود را بپذیرد. پرونده کره شمالی نمونه ای از به‌کارگیری صریح مکانیسم ارجاع است. در مورد لیبی، در اوایل ۲۰۰۴ آشکار شد که این کشور برنامه هسته ای سری داشته است. شورای حکام در قطعنامه مورخ ۱۰ مارس ۲۰۰۴ لیبی را خلاف تعهدات پادمانی اعلام کرد و با اشاره به همکاری بعدی دولت لیبی، از دبیرکل آژانس خواست که نقص پندی لیبی را صرفا برای اطلاع به شورای امنیت گزارش کند. بدین ترتیب، پرونده لیبی با وجود اعلام عدم پایبندی، به شورای امنیت تنها برای اطلاع رسانی فرستاده شد و شورای امنیت اقدامی علیه لیبی انجام نداد . این نمونه نشان می دهد که شورای حکام می تواند در چارچوب ماده ۱۲، بند (ج) تصمیم بگیرد گزارش را برای اطلاع ارسال کند، اما نتایج حقوقی آن با مواردی که برای تحریم دنبال شود متفاوت است. در پرونده ایران نیز عملکرد شورای حکام پیچیده بوده است. در اوایل دهه ۲۰۰۰ پس از کشف فعالیت های ممنوعه، شورای حکام آژانس بارها از ایران خواست تعهدات پادمانی را رعایت کند. در سال ۲۰۰۵ شورای حکام در قطعنامه ای ایران را خلاف تعهدات خود دانست، اما از ارجاع فوری به شورای امنیت خودداری کرد (مخصوصا به خاطر مخالفت روسیه و چین) . شورای امنیت نهایتا در اواخر ۲۰۰۶ (قطعنامه ۱۷۳۷) و سال های بعد تحریم هایی را تصویب کرد. در سال های اخیر، بار دیگر شورای حکام بارها عدم‌پایبندی ایران را تایید کرده است. به عنوان مثال، قطعنامه ۱۲ ژوئن ۲۰۲۵ هیئت مدیره پس از ارزیابی گزارش های فنی افزود که اقدامات حل نشده ایران در صلاحیت شورای امنیت قرار دارد و تصریح کرد که در صورت لزوم گزارش نهایی طبق ماده ۱۲ تهیه شود . این روند نشان می دهد که در صورت بن بست دیپلماتیک و تداوم عدم همکاری، پرونده ایران نیز به آستانه ارجاع به شورای امنیت رسیده است.
تحلیل حقوقی صلاحیت‌ها و مرز با شورای امنیت: ترکیب مقررات آژانس و منشور، چارچوبی چند لایه ایجاد کرده است. به موجب ماده ۱۲، بند (ج) و موافقتنامه IAEA–UN، شورای حکام در صورت تشخیص عدم پایبندی، صرفا اطلاع خود را به شورای امنیت می رساند . این گزارش عملی، قابلیت اعمال حقوقی را به شورای امنیت می دهد؛ اما خود هیئت مدیره آژانس تنها در محدوده اساسنامه اختیار تصمیمات قهری (مانند تعلیق کمک فنی یا حق عضویت) را دارد. به عبارت دیگر، اختیارات اجرایی و تحریمی واقعی در انحصار شورای امنیت است. بر این اساس، گزارش آژانس یک مرحله اطلاع رسانی است و هر اقدام الزام آور پس از تصویب قطعنامه مستقل توسط شورای امنیت اعمال می شود. به بیان دیگر، اعضای سازمان ملل، طبق ماده ۲۵ منشور، تنها ملزم به اجرای تصمیمات شورای امنیت هستند و نه تصمیمات شورای حکام. هم‌زمان، منشور ملل درباره صلاحیت شورای امنیت اصل را بر دخالت در منازعات بین‌المللی می گذارد. ماده ۲ منشور می گوید سازمان ملل نباید وارد امور داخلی شود، مگر آنجا که مواردی صراحتا در اختیار شورا گذاشته شده باشد. دولت های متخلف گاه ادعا می کنند ارجاع پرونده هسته ای به شورای امنیت نقض حاکمیت داخلی است؛ اما پذیرش معاهدات NPT و اساسنامه آژانس به نوعی موافقت ضمنی آن ها با نظارت بین‌المللی است. به هر حال، توافقنامه آژانس–سازمان ملل تصریح می کند که فعالیت های آژانس باید بدون خدشه به مسئولیت های ملل متحد در زمینه امنیت باشد . بنابراین، از منظر حقوق بین‌الملل، گزارش آژانس تداخلی ویژه با منشور ایجاد نمی کند، بلکه ابزار حقوقی تعریف شده ای در سازوکار منع اشاعه است که با اصول منشور (مثل حفظ صلح) سازگار است. به نظر می رسد مهم ترین مساله تفسیر حقوقی، تعیین گاه مبنا و دامنه این گزارش دهی است. آیا شورای حکام موظف است تمام گزارش های فنی آژانس را بلافاصله ارجاع کند یا می تواند با ملاحظه سطح نقض و امکان همکاری کشور متخلف، تصمیم بگیرد؟ برخی حقوقدانان استدلال کرده اند که تصمیم گیری سیاسی جزئی از وظایف شورای حکام است و شورا در تشخیص مصادیق جدی تعیین تکلیف دارد . به بیان دیگر، ماده ۱۲، بند (ج) اجازه می دهد که شورا مواردی را از هم متمایز کند و لزوما همه گزارش های معاونت محافظتی را به شورای امنیت نیاورد . به همین دلیل در برخی موارد مانند کره جنوبی، شورا با در نظر گرفتن همکاری دولت و نبود تهدید فوری، پرونده را در داخل آژانس حل و فصل کرد . در مقابل، در صورت تایید جدی تغییر کاربری احتمالی مواد هسته ای یا فعالیت های نظامی (همان معیارهایی که کار گروه ناظران نیز بر آن پافشاری کرده اند)، ارجاع به شورای امنیت الزامی خواهد بود. افزون بر این، در برخی موارد پیچیدگی سیاسی فراتر از واژه های قرارداد ها رفته است. مثلا در پرونده ایران، اختلافاتی پیش آمد که حتی اگر شورای حکام عدم پایبندی را تشخیص دهد، ملاحظات سیاسی مانع از ارجاع سریع شد. این نکته نشان می دهد که در عمل، وضع سیاسی اعضای دائم شورای امنیت (دارای حق وتو) می تواند توان عملیاتی آژانس را تحت تاثیر قرار دهد. این امر، ضرورت روشن کردن حدود و سازوکار تصمیم گیری را برجسته می کند. به طور کلی، هرچند بنیاد حقوقی ارجاع روی اصول محکم قراردادی (اساسنامه و منشور) استوار است ، اما در عمل تلاقی منافع دولت ها و اصول ساختاری سازمان ملل باعث ایجاد فضای خاکستری در مرز صلاحیت ها شده است. لذا نیاز به تفسیر های تکمیلی یا اصلاحاتی برای رفع ابهامات احساس می شود. می توان گفت هماهنگی مطلوب این دو نهاد مستلزم درک دقیق جایگاه آژانس به عنوان سازمان فنی مستقل (اما زیر نظر ملل متحد) و مسئولیت نهایی شورای امنیت است. گزارش های آژانس به مثابه آژانس تخصصی عمل می کنند ولی نتایج عملی آن زیر چتر منشور و تصمیمات الزام آور شورای امنیت قرار می گیرد.
پیشنهادات اصلاحی یا تفسیری: برای شفاف تر شدن اختیارات شورای حکام در ارجاع به شورای امنیت، چند پیشنهاد قابل طرح است. اولا می توان آیین نامه یا خط مشی روشنی برای تشخیص عدم پایبندی جدی تدوین کرد. به عنوان مثال، همان گونه که برخی صاحب نظران اشاره کرده اند، معیار هایی همچون عدم امکان اجرای برنامه پادمانی یا نشانه های جدی انتقال مواد هسته ای به مصارف نظامی می توانند ملاک تعریف شوند. تصویب رسمی چنین معیار هایی مثلا در قطعنامه کنفرانس عمومی آژانس کمک می کند تا تصمیم های شورای حکام هنگام انتخاب بین ارجاع یا عدم ارجاع از ثبات بیشتری برخوردار باشد و کمتر به سلیقه سیاسی اعضا واگذار گردد. از سوی دیگر، در ماده ۱۲، بند (ج) یا اساسنامه آژانس می توان تبصره ای افزود که مراحل گزارش دهی به شورای امنیت را روشن تر کند. برای نمونه، الزام گردد که در صورت ادامه یافتن عدم پایبندی پس از مدت معقول یا عدم همکاری دولت مربوطه، گزارش نهایی بدون تاخیر به شورای امنیت ارسال شود. همچنین می توان مشخص کرد که گزارش به شورای امنیت به معنی صرفا اطلاع رسانی است و تصمیم گیری درباره اقدامات بعدی منحصرا با شورای امنیت است. این امر کمک می کند ابهامی درباره الزامی بودن گام های بعدی (ماده ۲۵ منشور) برطرف شود. به علاوه، هماهنگی ساختاری بین آژانس و شورای امنیت تقویت گردد. مثلا ایجاد یک سازوکار مشورتی منظم پس از گزارش به شورای امنیت مانند جلسات مشترک کارشناسی یا کمیته ای ویژه می تواند از سو تفاهم ها جلوگیری کند. همچنین عملا وظیفه آژانس به گزارش‌دهی با اختیار شورای امنیت در اقدام ارتباط یافته و روشن شود که گزارش آژانس الزام آور نیست مگر آنکه خود شورا قطعنامه ای صادر کند. در این زمینه توصیه هایی هم وجود دارد که شورای حکام باید صرفا به قضاوت های فنی محدود بماند و قضاوت های سیاسی نظیر تشخیص ارجاع نهایی را به شورای امنیت واگذار کند؛ اما تجربیات گذشته نشان می دهد چنین تفکیکی همیشه عملی نیست.
نتیجه‌گیری: شورای حکام آژانس بین المللی انرژی اتمی طبق ماده ۱۲، بند (ج) اساسنامه و تعهدات پادمانی، در صورت تشخیص عدم پایبندی یک کشور به تعهدات هسته ای موظف به گزارش به شورای امنیت است . این سازوکار حقوقی، حلقه اتصال میان نظارت فنی آژانس و اعمال مکانیسم های جمعی امنیتی ملل متحد را تشکیل می دهد. با این حال، کارایی و مشروعیت این روند در عمل تابع اراده سیاسی اعضای دائمی شورای امنیت و مفهوم جدیت تخلف بوده است. بررسی نمونه های عملی (کره شمالی، لیبی، کره جنوبی، ایران) نشان می دهد که آژانس گاه بدون دخالت شورای امنیت به حل موضوع پرداخته و گاه گزارش را ارسال کرده اما اقدامات بعدی را از شورا خواسته است. اثر حقوقی این تعامل، نه تنها توان قانونی آژانس در رصد برنامه های صلح آمیز هسته ای را تقویت می کند، بلکه موجب می شود هرگونه نقض جدی تعهدات هسته ای به سطح منازعات بین المللی منتقل گردد. از سوی دیگر، مرز مشخص نشدن دقیق صلاحیت ها می تواند به مقاومت سیاسی کشور ها در برابر آژانس دامن بزند. بنابراین روشن سازی حدود اختیارات ارجاع از طریق اصلاحات یا تفسیر رسمی ضروری است. در نهایت می توان نتیجه گرفت که هماهنگی بنیه فنی آژانس و مکانیسم های امنیت جمعی سازمان ملل، کلیدی برای تحقق غیر پراکندگی هسته ای است؛ به گونه رای که گزارش های آژانس تنها آغاز مسیر وصول به راه حل های بین المللی باشد و اعمال تصمیمات الزام آور، مطابق ضوابط منشور سازمان ملل انجام گیرد. منابع بین المللی نشان می دهد که این دو رکن حقوقی باید مکمل یکدیگر باشند و هدف مشترک حفظ امنیت و صلح جهانی را دنبال کنند.
منابع: ماده 12 اساسنامه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی / ماده ۲۵ منشور سازمان ملل / ماده ۲۴ منشور سازمان ملل / توافقنامه چارچوب روابط سازمان ملل و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی / ماده ۳۹ منشور سازمان ملل / پرونده کره شمالی / پرونده لیبی / پرونده کره جنوبی / پرونده ایران / متن قطعنامه ۱۷۳۷ شورای امنیت سازمان ملل / ماده ۲ منشور سازمان ملل / شرح تعهدات پادمانی