چکیده: سیاست‌های کلی محیط زیست جمهوری اسلامی ایران در پانزده بند، به‌عنوان یکی از اسناد بالادستی نظام حقوقی و اجرایی، دربردارنده مجموعه‌ای از اهداف و راهبردها برای حفاظت، بهره‌برداری پایدار و مدیریت منابع طبیعی است. این سیاست‌ها گرچه در قالب آرمان‌های کلان تدوین شده‌اند، اما در مسیر اجرا با چالش‌های جدی همچون نبود ضمانت اجرا، پراکندگی نهادی و ضعف در تطبیق با استانداردهای بین‌المللی مواجه‌اند. پژوهش حاضر با رویکردی انتقادی و تحلیلی، ضمن بررسی محورهای اصلی این سیاست‌ها، نقاط قوت و ظرفیت‌های بالقوه آن‌ها را در زمینه توسعه پایدار شناسایی می‌کند و هم‌زمان به کاستی‌هایی می‌پردازد که مانع تحقق اهداف مقرر شده است. در پایان، راهکارهای کلان حقوقی و نهادی برای ارتقای جایگاه این سیاست‌ها و کارآمدسازی آن‌ها در نظام حقوق عمومی و حقوق محیط زیست ایران ارائه خواهد شد.

مقدمه: محیط زیست به‌عنوان بستر حیات انسان و سایر موجودات زنده، در دهه‌های اخیر به یکی از دغدغه‌های اساسی حقوق داخلی و بین‌المللی تبدیل شده است. جمهوری اسلامی ایران با ابلاغ «سیاست‌های کلی محیط زیست» از سوی مقام رهبری در سال ۱۳۹۴، گامی در جهت ترسیم چارچوبی جامع برای حفاظت از منابع طبیعی، مقابله با آلودگی‌ها و تحقق عدالت زیست‌محیطی برداشت. این سند دربردارنده اصولی همچون پیشگیری از تخریب، ارتقای فرهنگ عمومی زیست‌محیطی، و تقویت همکاری‌های منطقه‌ای و بین‌المللی است. با این حال، فاصله معناداری میان مفاد آرمانی این سند و واقعیت‌های اجرایی کشور وجود دارد. چالش‌هایی مانند عدم انسجام نهادی، ضعف ضمانت اجرا، تعارض منافع اقتصادی با الزامات زیست‌محیطی، و کم‌رنگ بودن مشارکت عمومی، موجب شده است که بسیاری از اهداف مقرر تنها در حد شعار باقی بمانند. از سوی دیگر، بررسی تطبیقی نشان می‌دهد که کشورهای موفق در حوزه سیاست‌گذاری زیست‌محیطی، ضمن تکیه بر مبانی علمی و ابزارهای حقوقی الزام‌آور، توانسته‌اند پیوند مؤثری میان توسعه اقتصادی و پایداری محیط زیست برقرار کنند. این مقاله با هدف تحلیل انتقادی سیاست‌های کلی محیط زیست، در دو محور عمده به بررسی نقاط قوت و ظرفیت‌های راهبردی سند و همچنین کاستی‌ها و چالش‌های اجرایی آن می‌پردازد. در پایان، مجموعه‌ای از پیشنهادهای کلان حقوقی و نهادی برای ارتقای کارآمدی این سیاست‌ها ارائه خواهد شد.

تحلیل بند نخست سیاست‌های کلی محیط زیست (۱۳۹۴) متن رسمی بند ۱: «مدیریت جامع، هماهنگ و نظام‌مند منابع حیاتی (از قبیل هوا، آب، خاک و تنوع زیستی) مبتنی بر توان و پایداری زیست‌بوم به‌ویژه با افزایش ظرفیت‌ها و توانمندی‌های حقوقی و ساختاری مناسب همراه با رویکرد مشارکت مردمی».

بند نخست بر مدیریت یکپارچه و هماهنگ منابع حیاتی تأکید دارد. منظور از منابع حیاتی، عناصر اصلی محیط زیست مانند هوا، آب، خاک و تنوع زیستی است که زیربنای حیات و توسعه‌اند. مدیریت جامع و نظام‌مند این منابع بدین معناست که برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری به گونه‌ای انجام شود که تمام جوانب و ابعاد این منابع به صورت هم‌زمان در نظر گرفته شوند و از هم‌افزایی میان آن‌ها بهره‌برداری گردد. به بیان ساده‌تر، نمی‌توان هر یک از این منابع را در silo (بصورت مجزا) مدیریت کرد؛ بلکه رویکرد اکوسیستمی ایجاب می‌کند که آن‌ها به عنوان اجزای به‌هم‌پیوسته یک زیست‌بوم مدیریت شوند. از منظر مفهومی و راهبردی، این بند تغییر پارادایم از مدیریت بخشی به مدیریت کل‌نگر محیط زیست را نشان می‌دهد. جایگاه راهبردی آن در سیاست‌های کلی، بعنوان بند نخست، حاکی از اولویت‌دهی نظام به حکمرانی محیط زیست است. این رویکرد جامع، پایه و پیش‌نیاز تحقق سایر محورهای سیاست‌های محیط زیست محسوب می‌شود. مبتنی بودن مدیریت منابع بر توان و پایداری زیست‌بوم به مفهوم اعمال اصل ظرفیت برد (Carrying Capacity) در بهره‌برداری از منابع است؛ یعنی میزان برداشت از منابع باید در حدی باشد که اکوسیستم توان بازسازی و ادامه پایداری خود را داشته باشد. این امر ارتباط مستقیم با اصول توسعه پایدار دارد؛ چرا که توسعه پایدار بر تأمین نیازهای نسل حاضر بدون لطمه به توان تأمین نیازهای نسل‌های آینده تأکید می‌کند (اصل عدالت بین‌نسلی). در واقع، این بند نگاهی آینده‌نگر دارد و بر پایداری زیست‌بوم به عنوان شرطی برای تداوم حیات اجتماعی و اقتصادی صحه می‌گذارد. از سوی دیگر، افزایش ظرفیت‌ها و توانمندی‌های حقوقی و ساختاری در این بند نشان‌دهنده توجه به اصلاح حکمرانی و نهادهای متولی محیط زیست است. به بیان بند ۱، تحقق مدیریت جامع منابع نیازمند پشتوانه حقوقی (قوانین و مقررات کارآمد، ضمانت‌های اجرایی محکم) و ظرفیت‌های ساختاری مناسب (سازمان‌ها و سازوکارهای نهادی مؤثر) است. در سال‌های قبل از ابلاغ این سیاست‌ها، خلأهای حقوقی و ضعف در ساختار مدیریتی موجب پراکندگی تصمیم‌گیری در حوزه آب، خاک، جنگل‌ها و… شده بود. بند ۱ با شناسایی این کاستی، راه را برای تقویت چارچوب حقوقی (مثلاً تدوین قوانین جدید همچون قانون حفاظت از خاک مصوب ۱۳۹۸) و بازنگری ساختارهای نهادی (مانند ارتقای شورای عالی محیط زیست) هموار می‌سازد. این نگرش حکمرانی‌محور همسو با دیدگاه‌های نوین در اداره امور محیط زیست است که بر حاکمیت قانون در محیط زیست و بهبود نهادها تأکید دارد. منابع بین‌المللی نیز تصریح کرده‌اند که باوجود رشد چشمگیر قوانین محیط زیستی در دهه‌های اخیر، ضعف اجرای قوانین و نبود حکمرانی موثر باعث شکاف میان اهداف و عملکرد شده است. بنابراین، تأکید بند ۱ بر تقویت مبانی حقوقی و نهادی، در جهت پر کردن همین شکاف حکمرانی است. بالاخره، رویکرد مشارکت مردمی رکن تکمیلی این بند محسوب می‌شود. مشارکت مردمی در حکمرانی محیط زیست به این معناست که شهروندان، جوامع محلی و سازمان‌های مردم‌نهاد در فرایند تصمیم‌سازی، اجرا و نظارت بر امور محیط زیست دخیل شوند. این امر می‌تواند از طریق آموزش و آگاهی‌رسانی، دسترسی عمومی به اطلاعات زیست‌محیطی، جلب همکاری ذینفعان در پروژه‌ها و حمایت از تشکل‌های مردم‌نهاد تحقق یابد. مشارکت فعال مردم چندین دستاورد مهم دارد: افزایش مشروعیت تصمیمات و مقبولیت اجتماعی آن‌ها، بهره‌گیری از دانش بومی و ظرفیت‌های مردمی در حفاظت از منابع، و شکل‌گیری حس مسئولیت جمعی نسبت به محیط زیست. بند ۱ با گنجاندن مشارکت مردمی در مدیریت منابع حیاتی، همسویی خود را با اصول نوین حکمرانی محیط زیست (از جمله اصل ۱۰ اعلامیه ریو ۱۹۹۲ در زمینه دسترسی عمومی و مشارکت) نشان می‌دهد. این مشارکت همچنین ابعاد عدالت زیست‌محیطی را تقویت می‌کند، زیرا اقشار مختلف جامعه در تعیین سرنوشت منابع طبیعی سهیم می‌شوند. به طور کلی، بند ۱ سیاست‌های کلی محیط زیست را می‌توان چشم‌اندازی جامع برای حکمرانی محیط زیست پایدار دانست که ارکان اصلی آن عبارت‌اند از: یکپارچگی اکوسیستمی، پایداری بین‌نسلی، حاکمیت قانون و مشارکت همگانی. این چارچوب مفهومی در نهایت پشتیبان تحقق اهداف توسعه پایدار در کشور خواهد بود و تضمین می‌کند که حفاظت محیط زیست به عنوان وظیفه‌ای عمومی (براساس اصل ۵۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران) در همه ارکان مدیریت کشور جاری گردد.

نقاط قوت بند ۱: بند اول سیاست‌های کلی محیط زیست دارای نقاط قوت قابل توجهی است که آن را به عنوان یک خط‌مشی راهبردی پیشرو متمایز می‌سازد: رویکرد یکپارچه و اکوسیستم‌محور: تأکید بر مدیریت جامع و هماهنگ منابع مختلف، بیانگر پذیرش رویکرد زیست‌بومی در حکمرانی محیط زیست است. این یکپارچگی از آن جهت یک نقطه قوت است که بسیاری از معضلات زیست‌محیطی (مانند بحران آب، آلودگی هوا یا تخریب خاک) ریشه در مدیریت بخشی و جزیره‌ای دارند. بند ۱ با تجمیع نگاه‌ها، امکان هم‌افزایی میان بخش‌ها را فراهم می‌کند و از تداخل یا تعارض سیاست‌ها جلوگیری می‌نماید. به عنوان نمونه، مدیریت هماهنگ منابع آبی و خاکی در یک حوضه آبخیز می‌تواند همزمان به بهبود امنیت آب و جلوگیری از فرسایش خاک بینجامد؛ رویکردی که در چارچوب «مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز» در سطح جهانی موفقیت‌آمیز بوده است. تجربه کشورهایی مانند آلمان و ژاپن نشان می‌دهد اتخاذ سیاست‌های جامع منابع طبیعی به دستاوردهای محیط‌زیستی و اقتصادی چشمگیری منجر شده است. بنابراین، بند ۱ با رویکرد فرابخشی خود زمینه حل پایدارتر چالش‌ها را فراهم می‌سازد. پایبندی به ظرفیت اکولوژیک و توسعه پایدار: گنجاندن معیار «توان و پایداری زیست‌بوم» در این سیاست، یک مزیت کلیدی است. این امر بدین معناست که تصمیم‌گیری در بهره‌برداری از منابع حیاتی باید مبتنی بر ارزیابی‌های علمی از ظرفیت تحمل اکوسیستم‌ها باشد. رعایت این اصل، از نابودی منابع و بروز بحران‌های جبران‌ناپذیر جلوگیری می‌کند. برای مثال، در مدیریت آب‌های زیرزمینی، توجه به ظرفیت تجدیدپذیری آبخوان‌ها ضروری است؛ در غیر این صورت بحران‌هایی نظیر فرونشست زمین رخ می‌دهد. بند ۱ با تأکید بر این اصل علمی، سیاست‌گذاری محیط زیست ایران را همسو با مبانی آمایشی و توسعه پایدار می‌کند. این جهت‌گیری علمی با یافته‌های بین‌المللی نیز حمایت می‌شود؛ چنان‌که گزارش‌های جهانی (مانند گزارش «مرزهای سیاره‌ای» راکستروم و همکاران، ۲۰۰۹) نشان داده‌اند تجاوز از حدود تحمل زیست‌بوم‌ها پیامدهای خطیری برای بقای بشر دارد. در نتیجه، لحاظ کردن محدودیت‌های اکولوژیک در سیاست ملی یک نقطه قوت بنیادین به شمار می‌آید که تضمین‌کننده پایداری در بلندمدت است. تقویت پشتوانه حقوقی و نهادی حکمرانی محیط زیست: تصریح به ارتقای ظرفیت‌های حقوقی و ساختاری در متن بند ۱، نشان از آگاهی سیاست‌گذار به ضرورت اصلاح چارچوب حکمرانی دارد. این یک مزیت است زیرا تجربه گذشته نشان داده که نبود قوانین جامع یا ضعف نهادهای متولی، اجرای سیاست‌های محیط زیستی را عقیم می‌گذارد. بند ۱ با برجسته کردن این موضوع، راه را برای اقداماتی نظیر بازبینی قوانین موجود، جرم‌انگاری تخلفات زیست‌محیطی، ایجاد سازوکارهای نظارتی قوی‌تر و هماهنگی میان‌بخشی هموار می‌کند. پس از ابلاغ این سیاست‌ها، شاهد وضع قوانین مهمی چون قانون هوای پاک (۱۳۹۶) و قانون حفاظت از خاک (۱۳۹۸) بوده‌ایم که در راستای تقویت بنیان‌های حقوقی حفاظت از محیط زیست ارزیابی می‌شوند. هرچند این قوانین مستقیماً ناشی از بند ۱ نبودند، اما روح حاکم بر سیاست‌های کلی در تسریع و جهت‌دهی به آن‌ها مؤثر بوده است. از منظر تطبیقی، سازمان ملل متحد نیز بر اهمیت حاکمیت قانون در عرصه محیط زیست تأکید دارد و گزارش ۲۰۱۹ برنامه محیط زیست ملل متحد صراحتاً خواستار تقویت اجرای قوانین و انسجام سیاستی برای بهبود عملکرد زیست‌محیطی کشورها شده است. بنابراین، بند ۱ را می‌توان همگام با استانداردهای جهانی حکمرانی زیست‌محیطی دانست که بهره‌مندی از ابزار حقوقی و نهادی را شرط موفقیت سیاست‌ها قلمداد می‌کنند. این رویکرد، زمینه مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی نهادها در قبال حفاظت از محیط زیست را نیز تقویت خواهد کرد. مردمی‌سازی حفاظت از محیط زیست: گنجاندن مشارکت مردمی در کنار اقدامات دولت، یکی دیگر از نقاط قوت برجسته این بند است. بر پایه بند ۱، مردم صرفاً گیرنده منفعل سیاست‌ها نیستند، بلکه شرکای فعال در مدیریت منابع حیاتی به‌شمار می‌آیند. این دیدگاه دارای پشتوانه‌های نظری و عملی متعددی است. از منظر نظری، رویکردهای مشارکتی در مدیریت منابع مشترک (بر اساس کارهای کسانی چون الینور استروم) نشان داده که درگیری مستقیم جوامع محلی در مدیریت منابع طبیعی به حفظ بهتر آن‌ها می‌انجامد. در عمل نیز در کشور ما هر جا برنامه‌هایی با مشارکت ذی‌نفعان طراحی شده (مثلاً مشارکت جوامع محلی در احیای مراتع یا جنگل‌کاری مشارکتی)، نتایج پایدارتری حاصل گردیده است. مشارکت مردمی افزون بر بهبود کفایت تصمیمات، هزینه‌های اجرا و نظارت را کاهش می‌دهد و حمایت اجتماعی از طرح‌ها را بالا می‌برد. از این رو، بند ۱ با تأکید بر رویکرد مشارکتی، از حمایت ادبیات حکمرانی محیط زیست مدرن برخوردار است. به‌علاوه، این جهت‌گیری با اسناد بین‌المللی مانند کنوانسیون آرهوش ۱۹۹۸ (در زمینه دسترسی اطلاعات و مشارکت عمومی) نیز همسویی دارد. به بیان یک کارشناس: «این نوع مدیریت، با مشارکت فعال مردم، می‌تواند به کاهش وابستگی به منابع غیرقابل تجدید و افزایش پایداری زیست‌بوم کمک کند». بنابراین، مشارکت عمومی به عنوان یک سرمایه اجتماعی، نقطه قوت بزرگی است که در بند ۱ مورد تصریح قرار گرفته و تضمین‌کننده اجرای مؤثر و عدالت‌محور سیاست‌های محیط زیستی است. جهت‌دهی کلان و هم‌راستایی با اهداف توسعه ملی: بند ۱ به دلیل ماهیت جامع خود، نقش یک چتر راهبردی را برای سایر برنامه‌های بخشی و اسناد پایین‌دستی ایفا می‌کند. این سیاست کلی، اصول بنیادینی را مقرر می‌دارد که باید در نقشه‌راه توسعه کشور مدنظر قرار گیرد. از این منظر، مزیت بند ۱ آن است که موضوع محیط زیست را از حاشیه تصمیم‌گیری خارج کرده و در متن برنامه‌ریزی توسعه قرار می‌دهد. برای مثال، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و آمایش سرزمین طبق این سیاست مکلف‌اند حفظ توان اکولوژیک سرزمین و مشارکت ذینفعان را محور قرار دهند. این هم‌راستاسازی، از دوباره‌کاری و اتلاف منابع جلوگیری می‌کند و تضاد میان اهداف کوتاه‌مدت اقتصادی و ضرورت‌های محیط‌زیستی را کاهش می‌دهد. در واقع بند ۱ چون قطب‌نمایی عمل می‌کند که جهت صحیح توسعه را (توسعه پایدار و مردم‌پایه) نشان می‌دهد. این موضوع از دید حکمرانی، نقطه قوت مهمی است زیرا بسیاری از کشورها فاقد چنین چارچوب‌های بالادستی یکپارچه‌ای هستند و لذا بخش‌های مختلف توسعه آن‌ها با هم هم‌افزا عمل نمی‌کنند. ایران با داشتن این سیاست کلی، از موهبت یک چهارچوب ارزشی و اجرایی بهره‌مند است که می‌تواند رهیافت توسعه‌یافتگی سبز را در همه ارکان دولت و جامعه نهادینه کند.

نقاط ضعف و نقدهای وارد بر بند ۱: با وجود نقاط قوت یاد شده، در مقام عمل و از منظر حقوقی و اجرایی می‌توان نقد ها و چالش‌ هایی را نسبت به بند ۱ مطرح کرد: کلی بودن سیاست و فقدان مکانیزم عملیاتی مشخص: بند ۱ اگرچه چشم‌انداز درستی ترسیم کرده، اما نحوه عملی ساختن این مدیریت جامع را تبیین نکرده است. این سیاست کلی به خودی خود غیراجرایی است مگر آنکه به سیاست‌ ها و برنامه‌های اجرایی تبدیل شود. یکی از ضعف‌های نظام حکمرانی محیط زیست کشور همین فاصله میان اسناد بالادستی و عملکرد میدانی است. به تعبیر یک گزارش تحلیلی، مضامین عالی محیط‌زیستی موجود در قانون اساسی و سیاست‌های کلی، در قوانین پایین‌ دستی منعکس نشده یا به‌صورت غیربومی و غیرعملیاتی گنجانده شده است. در مورد بند ۱ نیز تا زمانی که مثلاً آیین‌نامه‌ها، ساختارهای جدید یا سازوکارهای بودجه‌ای متناظر با آن ایجاد نگردد، امکان تحقق کاملش محل تردید است. به عنوان نمونه، هنوز شاخص‌های کمّی مشخصی برای سنجش «پایداری زیست‌بوم» یا «میزان مشارکت مردمی در مدیریت منابع» تعریف نشده که دستگاه‌ها ملزم به تحقق آن باشند. بدین ترتیب، کلی‌گویی و نبود ضمانت اجرایی کافی یکی از نقدهای وارده است که باعث می‌شود این سیاست با خطر تبدیل شدن به شعار (روی کاغذ ماندن) مواجه شود. تداخل نهادی و عدم یکپارچگی ساختاری در اجرا: علی‌رغم تأکید بند ۱ بر هماهنگی، ساختار حکمرانی محیط زیست ایران همچنان پراکنده و چندپاره است. مدیریت منابع حیاتی در کشور بین نهادهای متعددی توزیع شده است؛ برای مثال آب در حیطه وزارت نیرو (نیروگاه‌ها و آبفا) و وزارت جهاد کشاورزی (امور آبیاری کشاورزی) قرار دارد، خاک و جنگل‌ها عمدتاً در وزارت جهاد کشاورزی مدیریت می‌شود، هوا در حوزه وظایف سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت صمت (کنترل آلودگی صنایع) است، تنوع زیستی هم میان سازمان محیط زیست و سازمان جنگل‌ها و مراتع تقسیم شده است. این تکثر نهادی چالش‌ زا است زیرا هر دستگاه بر اساس اولویت‌ها و بودجه خود عمل می‌کند و هماهنگی میان‌بخشی دشوار حاصل می‌شود. بند ۱ به این مشکل اشاره دارد، اما سازوکار مشخصی برای حل آن ارائه نکرده است. در عمل، هنوز نهادی که مسئولیت یکپارچه‌سازی مدیریت منابع طبیعی را برعهده داشته باشد به شکل مؤثر فعال نشده است. شورای عالی محیط زیست که می‌توانست نقشی هماهنگ‌کننده ایفا کند، کمتر به طور منظم و با قدرت الزام‌آور ایفای نقش کرده است. نتیجه آنکه تصمیمات بخشی گاهاً در تعارض با ملاحظات زیست‌بومی بوده‌اند (مثلاً پروژه‌های عمرانی پرآب‌خواه بدون توجه به توان حوضه آبریز تصویب شده‌اند). این وضعیت نشان می‌دهد که بند ۱ در اجرا با فقدان سازوکار یکپارچه‌سازی عملی روبروست و لذا از منظر نهادی نیازمند تدابیر تکمیلی بوده که در خود متن سیاست غایب است. ضعف مشارکت‌دهی حقیقی ذینفعان در فرآیندها: هرچند بند ۱ بر مشارکت مردمی تأکید دارد، ولی در ساختار حقوقی و برنامه‌ریزی کنونی کشور، سازوکارهای نهادینه‌شده و الزامی برای تحقق این مشارکت به‌طور کامل وجود ندارد. به عنوان نمونه، قوانین موجود به جز مواردی در ارزیابی اثرات زیست‌محیطی (EIA) پروژه‌ها، کمتر اقتضای دخالت مستقیم مردم یا سازمان‌های مردم‌نهاد در تصمیم‌گیری‌ها را پیش‌بینی کرده‌اند. حتی در مواردی که مشارکت عمومی توصیه شده (مانند تشکیل شوراهای مشورتی یا کارگروه‌های محلی)، ضمانت اجرایی برای لحاظ نظرات مردمی ضعیف است. علاوه بر این، موانع ساختاری و فرهنگی نیز وجود دارد؛ بسیاری از تصمیمات محیط‌زیستی در سطوح عالی پشت درهای بسته اتخاذ می‌شود و اطلاعات کافی به عموم منتشر نمی‌شود، در نتیجه امکان مشارکت آگاهانه محدود می‌گردد. نقد دیگر آن است که خود تدوین سیاست‌های کلی محیط زیست (از جمله بند ۱) نیز یک فرایند از بالا به پایین بوده و مشارکت ذینفعان مدنی و بخش خصوصی در شکل‌گیری این سیاست‌ها کم‌رنگ بوده است. این عدم مشارکت در مرحله تدوین، ممکن است احساس مالکیت و التزام عمومی به اجرای سیاست را کاهش دهد. به طور کلی، می‌توان گفت فاصله میان شعار مشارکت مردمی و واقعیت نهادی آن هنوز پر نشده است؛ بند ۱ خواسته‌ای مترقی دارد اما برای عینیت‌ یافتن، نیازمند زیرساخت حقوقی (مانند حق دسترسی آزاد به اطلاعات محیط‌زیستی، حق شکایت شهروندان از آلوده‌کنندگان و…) و تغییر نگرش دستگاه‌ها نسبت به مردم است. تا آن زمان، مشارکت مردمی همچنان به شکل محدود و تزئینی باقی می‌ماند که یک کاستی در اجرای روح بند ۱ است. ابهام در تعریف حدود «توان زیست‌بوم» و روش‌های محاسبه آن: گرچه تکیه بر توان اکولوژیک از نقاط قوت بند ۱ است، اما از منظر کارشناسی، نحوه Operationalize کردن این مفهوم نیازمند نظام علمی دقیقی است که فعلاً به طور کامل موجود نیست. به عبارت دیگر، تعیین اینکه مثلاً «ظرفیت قابل تحمل» یک رودخانه برای برداشت آب یا تخلیه آلاینده چقدر است، یا توان بازسازی یک تالاب چه میزان است، مستلزم داده‌های محیط‌زیستی گسترده و مدل‌ سازی‌ های پیچیده علمی است. در حال حاضر، ضعف زیرساخت داده‌ ها و پایش در کشور یکی از چالش‌ هاست؛ شبکه پایش کیفی خاک یا آمایش سرزمین جامع هنوز در مراحل ابتدایی است. در چنین شرایطی، اجرای دقیق اصل توان اکولوژیک با ابهام مواجه خواهد شد. همچنین ممکن است بین ذینفعان مناقشه ایجاد شود که چه کسی یا چه مرجعی صلاحیت تعیین حدود بهره‌برداری «متناسب با توان اکوسیستم» را دارد. نبود اطلس زیست‌بوم کشور (که اجرای آن در بندهای بعدی سیاست‌ها آمده) تاکنون، نشانه‌ای از این خلأ علمی-اجرایی است. خلاصه اینکه بند ۱ هدف درستی تعیین کرده اما چالش تعیین شاخص‌های کمی پایداری و ظرفیت برد اکوسیستم‌ها، یک نقطه ضعف بالقوه در اجرا است. رفع این نقیصه نیازمند سرمایه‌گذاری جدی در تحقیقات بوم‌شناسی و ایجاد نظام ملی پایش وضعیت محیط زیست است. تا آن زمان، خطر تفسیر سلیقه‌ای یا نادرست از «توان زیست‌بوم» وجود دارد که می‌تواند هدف بند ۱ را مخدوش کند. عدم تصریح نقش دستگاه‌های مسئول و فقدان زمان‌بندی: بند ۱ معین نکرده کدام نهاد یا نهادها متولی پیگیری این رویکرد جامع خواهند بود. برای مثال، آیا سازمان حفاظت محیط زیست نقش فرماندهی و هماهنگی را دارد؟ یا یک کارگروه فرابخشی باید تشکیل شود؟ این عدم تعیین مسئولیت ممکن است باعث شود همه دستگاه‌ها خود را مخاطب بند 1 ندانند و هر یک توپ را در زمین دیگری بیندازند. علاوه بر این، سیاست کلی فاقد هرگونه ضرب‌الاجل زمانی یا مرحله‌بندی در اجراست؛ مثلاً نگفته در چه بازه‌ای باید ظرفیت‌های حقوقی ارتقاء یابد یا مشارکت مردمی چگونه سنجیده شود. این خلأها ذات سیاست‌های کلی (به عنوان اسناد جهت‌بخش و نه عملیاتی) است، اما از منظر نقد، می‌تواند اجرای بند ۱ را به تأخیر بیندازد یا دچار کندی کند. برای جبران این ضعف، ترجمه سریع سیاست کلی به برنامه‌های اجرایی (توسط دولت و مجلس) ضروری بود که حداقل در سال‌های ابتدایی پس از ۱۳۹۴، با کندی همراه شد. هرچند برخی برنامه‌ها در توسعه ششم لحاظ گردید، ولی یک نقشه راه جامع برای تحقق مدیریت یکپارچه محیط زیست هنوز تدوین نشده است. این کاستی برنامه‌ای و تقسیم کار مبهم، از جمله نقدهای واردی است که کارشناسان بر اجرا (و نه لزوماً بر متن سیاست) وارد می‌دانند.

پیشنهادهای اصلاحی و تکمیلی برای تقویت بند ۱: برای آن‌که بند ۱ از مرحله شعار به عمل نزدیک‌تر شود و اثرگذاری بیشتری در بهبود وضعیت محیط زیست کشور داشته باشد، پیشنهادهای مشخص زیر برگرفته از تجارب موفق جهانی و نظریات علمی قابل طرح است: ایجاد سازوکار هماهنگی فرابخشی: پیشنهاد می‌شود یک نهاد عالی‌رتبه یا کارگروه ویژه برای هماهنگی مدیریت منابع حیاتی تشکیل گردد. این نهاد می‌تواند تحت نظر مستقیم رئیس‌جمهور یا معاون اول فعالیت کند و نمایندگان تمامی دستگاه‌های مرتبط (انرژی، کشاورزی، صنعت، شهرداری‌ها، سازمان برنامه و بودجه و …) در آن حضور داشته باشند. ماموریت آن، یکپارچه‌سازی سیاست‌های بخشی با ملاحظات زیست‌بومی و حل‌ و فصل تضاد های میان‌ بخشی خواهد بود. نمونه موفق چنین ساختاری را می‌ توان در تجربه شورای ملی توسعه پایدار در برخی کشورها یا کمیته‌های بین‌ وزارتی محیط زیست مشاهده کرد. به طور مشخص، در پژوهشی داخلی دو سازمان مجزا برای ارتقای حکمرانی پیشنهاد شده است: یکی «وزارت زیستگاه‌ها» زیرنظر قوه مجریه برای مدیریت منابع طبیعی تجدیدپذیر و دیگری «سازمان پایش محیط زیست» زیرنظر قوه مقننه برای نظارت راهبردی بر محیط زیست. هرچند ممکن است ایجاد وزارت جدید در کوتاه‌مدت عملی نباشد، اما می‌توان از این ایده این‌گونه بهره برد که سازمان حفاظت محیط زیست ارتقاء یابد و اختیارات قانونی بیشتری کسب کند تا بتواند نقش هماهنگ‌کننده ملی را ایفا نماید. همزمان، تشکیل کمیته‌های بین‌وزارتی اجباری برای موضوعاتی چون مدیریت آب و خاک در سطح حوضه‌های آبریز می‌تواند به عینیت‌یافتن مدیریت جامع کمک کند. تقویت چارچوب حقوقی و مقرراتی با رویکرد بازدارندگی: برای پشتیبانی از بند ۱، بازنگری در قوانین و مقررات موجود و تصویب مقررات جدید لازم است. در این راستا: (۱) تصویب «قانون جامع محیط زیست» که تمامی مؤلفه‌های حفاظت از هوا، آب، خاک و تنوع زیستی را یکجا پوشش دهد، می‌تواند پراکندگی قوانین را کاهش داده و اصل جامع‌نگری را قانونی کند. (۲) افزایش جرایم و مجازات‌ها برای آلوده‌کنندگان و تخریب‌کنندگان محیط زیست (در جهت اجرای بند ۴ سیاست‌های کلی مبنی بر جرم‌انگاری) از دیگر اولویت‌ هاست؛ تجربه کشورهایی مانند آمریکا در اجرای اصل «آلوده‌کننده می‌پردازد» نشان می‌دهد جریمه‌های سنگین و دادگاه‌های تخصصی محیط زیست بازدارندگی موثری ایجاد می‌کند. (۳) نهادینه‌سازی ارزیابی راهبردی محیط زیستی (SEA) در کنار ارزیابی اثرات پروژه‌ای: بدین معنا که تمام سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای کلان (مثلاً طرح‌های سدسازی، انتقال آب بین‌حوضه‌ای، توسعه معادن بزرگ) پیش از اجرا از منظر انطباق با توان اکولوژیک سرزمین و پایداری محیط زیستی مورد ارزیابی قرار گیرند. گنجاندن الزام انجام SEA در قوانین برنامه‌ توسعه یا آیین‌نامه‌های دولت، به اجرای بند ۱ روح و معنا می‌بخشد. (۴) تصویب قوانینی برای تضمین مشارکت عمومی: مانند قانون دسترسی به اطلاعات محیط زیستی و حمایت حقوقی از گزارشگران و فعالان محیط زیست. این قوانین فضای امن و شفافی برای مشارکت مردمی فراهم می‌سازد و مکمل بند ۱ خواهد بود. سازمان ملل نیز بر مشارکت مؤثر ذینفعان به‌عنوان یکی از ملزومات حکمرانی محیط زیست تأکید کرده است؛ بنابراین، روزآمدسازی بستر حقوقی کشور در این زمینه توصیه می‌شود. ظرفیت‌سازی و توانمندسازی نهادهای اجرایی: اجرای موفق مدیریت جامع منابع، نیازمند دستگاه‌های اجرایی مجهز به دانش و ابزار روز است. پیشنهاد می‌شود برنامه‌های آموزشی و توانمندسازی برای مدیران و کارشناسان مرتبط با منابع طبیعی ترتیب داده شود تا با مفاهیم نوین مدیریت اکوسیستمی و مشارکتی آشنا شوند. همچنین تقویت زیرساخت‌های نظارتی و پایش ضروری است؛ مثلاً شبکه پایش لحظه‌ای کیفیت هوا و آب گسترش یابد و داده‌های آن در اختیار همه دستگاه‌ها و عموم مردم قرار گیرد. فناوری‌های نوین مانند سنجش از دور، داده‌های ماهواره‌ای و سامانه‌های اطلاعات جغرافیایی (GIS) باید به خدمت گرفته شود تا تصویری دقیق از وضعیت زیست‌بوم‌ها و توان آن‌ها بدست آید. تأسیس مرکز ملی داده‌های محیط زیستی می‌تواند مرجع یکپارچه‌ای برای این اطلاعات باشد. از طرف دیگر، افزایش بودجه و سرمایه‌گذاری دولت در بخش محیط زیست لازم است. سهم فعلی محیط زیست در بودجه‌های سالانه اندک بوده و پاسخگوی مأموریت‌های گسترده مورد انتظار نیست؛ باید با اولویت‌دهی بودجه‌ای (مثلاً از محل عوارض و مالیات‌های سبز که در بندهای دیگر سیاست‌های کلی نیز پیش‌بینی شده)، منابع مالی کافی برای اجرای طرح‌های حفاظتی و مطالعات پایه فراهم گردد. کشورهای موفق در مدیریت محیط زیست (مانند آلمان) درصد مشخصی از تولید ناخالص داخلی را به برنامه‌های محیط زیستی اختصاص می‌دهند الگویی که قابل اقتباس است. ارتقای مشارکت و آموزش همگانی: برای عملی کردن رویکرد مشارکتی بند ۱، باید سازوکارهای مشارکت عمومی را از سطح شعار به عرصه عمل آورد. پیشنهاد مشخص این است که در سطح هر استان و شهرستان، «شورای مشورتی محیط زیست» با حضور نمایندگان مردم (تشکل‌های محلی، نخبگان، بخش خصوصی و شوراهای شهر و روستا) تشکیل شود تا در تصمیمات مهم محیط‌زیستی منطقه مشارکت داشته باشند. این شوراها می‌توانند بازوی مشورتی ادارات محیط زیست و منابع طبیعی باشند و نظرات جامعه را منعکس کنند. همچنین لازم است موانع فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد زیست‌محیطی برداشته شده و دولت به‌جای نگاه امنیتی، رویکرد حمایتی در قبال آنان اتخاذ کند. اعطای کرسی به نمایندگان سمن‌ ها در شوراهای عالی مانند شورای عالی حفاظت محیط زیست یا شورای آب کشور می‌تواند به نهادینه‌شدن مشارکت کمک کند. در کنار اینها، گسترش برنامه‌های آموزشی و ترویجی برای عموم مردم حیاتی است. موضوعات مربوط به حفاظت از هوا، آب، انرژی، تنوع زیستی و… باید از طریق نظام آموزشی رسمی (مدارس و دانشگاه‌ها) و رسانه‌های جمعی به گفتمان عمومی تبدیل شود. آگاهی‌بخشی مستمر، شهروندانی مسئول‌ تر و مطالبه‌گر تر تربیت می‌کند که به صورت خودجوش در حفاظت از محیط زیست ایفای نقش می‌کنند. تجارب بین‌المللی، مثلاً کمپین‌های مشارکت مردمی در مدیریت پسماند در کشورهای اسکاندیناوی، نشان می‌دهد با آموزش و تشویق، مشارکت جامعه به نحو چشمگیری ارتقاء می‌یابد. در ایران نیز می‌توان از ظرفیت گروه‌های داوطلب، بسیج، مساجد و نهادهای محلی برای اشاعه فرهنگ حفاظت بهره گرفت (مطابق بند ۱۴ سیاست‌های کلی که بر ترویج فرهنگ و اخلاق محیط زیستی تأکید دارد). به طور خلاصه، مردمی‌شدن واقعی حکمرانی محیط زیست از طریق نهادسازی مشارکتی و ارتقای دانش زیست‌محیطی عمومی، یک پیش‌نیاز مهم اجرای بند ۱ است. استفاده از تجربیات موفق بین‌المللی و منطقه‌ای: در تدوین راهکارهای اجرایی بند ۱، بهره‌گیری از الگوهای آزموده‌شده جهانی بسیار مفید خواهد بود. پیشنهاد می‌شود همکاری‌های بین‌المللی در زمینه مدیریت جامع محیط زیست تقویت گردد. برای مثال، دیپلماسی محیط زیست می‌تواند دانش و فناوری‌های روز را وارد کشور کند. برگزاری کارگاه‌ها و پروژه‌های مشترک با نهادهای تخصصی سازمان ملل (مانند UNEP) و اتحادیه بین‌المللی حفاظت از طبیعت (IUCN) برای انتقال تجارب مدیریتی موفق توصیه می‌شود. نمونه‌هایی که می‌توان الگو گرفت عبارت‌اند از: مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی در استرالیا، برنامه رودخانه‌های زنده در نیوزیلند (که مدیریت مشارکتی بومیان و دولت را در حفاظت رودخانه‌ها به کار گرفته)، و چارچوب سیاست آب اتحادیه اروپا (Water Framework Directive) که رویکرد حوضه‌ محور را الزامی کرده است. همچنین کشورهای منطقه‌ای که شرایط اقلیمی مشابه ایران دارند (مانند حوضه مدیترانه) در زمینه سازگاری با کم‌آبی و مدیریت منابع خاک، پروژه‌های موفقی داشته‌اند که می‌توان از آنها آموخت. به طور عملی، وزارت امور خارجه و سازمان حفاظت محیط زیست می‌توانند با عقد تفاهم‌نامه‌های همکاری علمی با این کشورها و سازمان‌ها، بستری برای تبادل تجربه فراهم آورند (در راستای بند ۱۵ سیاست‌های کلی درباره تقویت دیپلماسی محیط زیست). بومی‌سازی این تجارب و تطبیق آن با شرایط حقوقی-اجتماعی ایران، نوآوری‌های مفیدی را در پیاده‌سازی بند ۱ به همراه خواهد داشت. پایش و گزارش‌دهی منظم پیشرفت اجرای سیاست: پیشنهاد آخر اینکه جهت اطمینان از پیشروی در مسیر اهداف بند ۱، سازوکار ارزیابی مستمر و شفاف تحقق سیاست طراحی شود. دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام گام‌هایی در این جهت برداشته و شاخص‌های کلان محیط زیستی را تدوین کرده است. لازم است این شاخص‌ها تکمیل و به سطوح استانی و بخشی نیز تفکیک شوند و هر سال میزان پیشرفت در یک گزارش ملی اعلام گردد (برای مثال، درصد افزایش مشارکت مردمی در برنامه‌های محیط زیستی، تعداد قوانین یا مقررات مصوب مرتبط با مدیریت جامع منابع، میزان کاهش نرخ تخریب منابع طبیعی نسبت به توان بازسازی و غیره). این گزارش‌ها علاوه بر آنکه نقاط ضعف و قوت را مشخص می‌کند، حساب‌دهی (Accountability) دستگاه‌ها را نیز تقویت می‌کند و موجب می‌شود همه ارکان حاکمیت خود را در قبال اهداف سیاست پاسخگو بدانند. انتشار عمومی این گزارش‌ها نیز به مطالبه‌گری اجتماعی و همراهی مردم کمک می‌کند. به طور مشخص می‌توان سیستمی شبیه به گزارش‌های «پایش سیاست‌های کلی» ایجاد کرد که هر سال عملکرد هر قوه و دستگاه را در زمینه بند ۱ و سایر بندها ارزیابی و رتبه‌بندی نماید. چنین مکانیزمی، از سویی مشوق اجرای بهتر سیاست‌ها خواهد بود (از طریق رقابت سالم میان دستگاه‌ها) و از سوی دیگر، ضعف‌ها را عیان کرده و امکان اصلاح دوره‌ای راهبردها را می‌دهد.

تحلیل بند دوم سیاست‌های کلی محیط زیست (۱۳۹۴) متن رسمی بند ۲: «ایجاد نظام یکپارچه‌ی ملی محیط زیست.»

بند دوم سیاست‌های کلی محیط زیست بر ایجاد نظام یکپارچه ملی محیط زیست تأکید دارد. منظور از این بند آن است که یک نظام جامع، هماهنگ و سراسری برای مدیریت و حفاظت از محیط زیست در سطح کشور ایجاد شود. در واقع، این بند خواستار یکپارچه‌سازی ساختارها، سیاست‌ها و رویه‌های حکمرانی محیط زیست است تا از پراکندگی و ناهماهنگی در تصمیم‌گیری‌ها جلوگیری شود. این نظام یکپارچه ملی، محیط زیست را به‌ عنوان یک مقوله کلان و فراگیر در نظر می‌گیرد که همه عناصر حیاتی (آب، هوا، خاک، تنوع زیستی و غیره) و همه بخش‌های توسعه‌ای را در بر می‌گیرد. از نظر جایگاه راهبردی، بند ۲ به‌عنوان یکی از محوری‌ترین سیاست‌های کلی محیط زیست معرفی شده است. این امر نشان می‌دهد که تصمیم‌گیران عالی کشور اهمیت ویژه‌ای برای ایجاد ساختار یکپارچه در مدیریت محیط زیست قائل بوده‌اند. نظام یکپارچه ملی محیط زیست به منزله زیربنایی برای سایر سیاست‌های زیست‌محیطی عمل می‌کند و اجرای موثر بندهای دیگر (مانند جرم‌انگاری تخریب محیط زیست، دیپلماسی محیط زیست، اقتصاد سبز و غیره) منوط به وجود یک چارچوب نهادی و مدیریتی منسجم است. به بیان دیگر، این بند نقش ستون فقرات حکمرانی محیط زیست را دارد که نبود یا ضعف آن می‌تواند پیشبرد سایر اهداف را مختل کند. از حیث اهداف، ایجاد نظام یکپارچه ملی محیط زیست چندین هدف را دنبال می‌کند: نخست، هماهنگی بین‌بخشی در مدیریت منابع و امور محیط زیست. این نظام یکپارچه تضمین می‌کند که دستگاه‌های مختلف (از کشاورزی و انرژی تا صنعت و شهرسازی) در راستای اهداف زیست‌محیطی مشترک عمل کنند و تعارضات سیاستی به حداقل برسد. دوم، ارتقای کارآمدی و انسجام قانونی و نهادی؛ به این معنا که قوانین و مقررات متعدد محیط زیستی در سطوح مختلف، ذیل یک چارچوب منسجم قرار گیرند و از تناقض‌ها و تکرارهای غیرضروری جلوگیری شود. بررسی‌ها نشان داده که در ایران، علیرغم وجود قوانین و اسناد متعدد در سطوح عالی، تعدد و پراکندگی این مقررات باعث پیچیدگی و عدم اجرای موثر آنها شده و ارتباط مناسبی بین قوانین بالا دستی و آیین‌نامه‌های اجرایی دستگاه‌های مرتبط برقرار نشده است. ایجاد نظام یکپارچه می‌تواند این خلأ هماهنگی را پر کند و پیوند لازم میان اسناد بالادستی و اقدامات اجرایی را برقرار سازد. سومین هدف، پاسخگویی و شفافیت در حکمرانی محیط زیست است. با تعیین یک ساختار یکپارچه و مشخص در سطح ملی، مسئولیت حفاظت از محیط زیست و پاسخگویی در قبال کاستی‌ها روشن‌تر خواهد شد. تجربه ایران نشان داده که یکی از چالش‌های موجود، ابهام در متولی‌گری امور محیط زیستی و عدم پاسخگویی روشن است؛ به طوری که حتی نمایندگان مجلس نیز در مواقع بحران محیط زیستی نمی‌دانند دقیقاً چه نهادی را باید پاسخگو کنند. نظام یکپارچه ملی می‌تواند با مشخص‌کردن این نقش محوری، پاسخگویی را ارتقا دهد. ارتباط با حکمرانی محیط زیست: حکمرانی مطلوب محیط زیست مستلزم مشارکت و هماهنگی میان بخش‌های مختلف دولتی و غیردولتی، وجود قوانین جامع و ضمانت‌های اجرایی، و نیز نظارت یکپارچه است. بند ۲ دقیقاً در جهت بهبود حکمرانی زیست‌محیطی است؛ به این معنا که با ایجاد ساختاری یکپارچه، رهبری واحد و راهبری منسجم در عرصه محیط زیست اعمال می‌شود که از اقدامات پراکنده و گاه متعارض دستگاه‌ها جلوگیری می‌کند. حکمرانی محیط زیست در ایران تاکنون با معضلاتی چون تمرکز اختیارات مرتبط با محیط زیست در نهادهای مختلف (سازمان محیط زیست، وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، شهرداری‌ها و…) و فقدان یک نهاد هماهنگ‌کننده‌ی مقتدر مواجه بوده است. این امر به «تک‌روی بخشی» انجامیده، به طوری که هر بخش صرفاً اهداف خود را دنبال کرده و محدودیت‌های زیست‌بومی کشور و پیامدهای تجمعی تصمیمات را کمتر در نظر گرفته است. نظام یکپارچه ملی محیط زیست می‌تواند با حکمرانی فرابخشی، این کاستی را برطرف کرده و همه بخش‌ها را در چارچوب اهداف ملی محیط زیست همسو سازد. ارتباط با توسعه پایدار: اصل ادغام ملاحظات زیست‌محیطی در فرآیند توسعه، از اصول بنیادین توسعه پایدار است. بند ۲ تجلی همین اصل در سیاست‌گذاری ایران است. توسعه پایدار مستلزم آن است که تصمیمات اقتصادی و اجتماعی در چارچوب ظرفیت‌های محیط زیست و با در نظر داشتن ملاحظات بین‌نسلی اتخاذ شوند. یک نظام ملی یکپارچه محیط زیست کمک می‌کند که ملاحظات زیست‌محیطی به‌طور سازمان‌یافته در همه برنامه‌های توسعه‌ای و عمرانی ادغام شود و تعارض بین اهداف کوتاه‌مدت اقتصادی و الزامات حفاظتی به حداقل برسد. به بیان OECD: برای دستیابی به توسعه پایدار، دولت‌ها باید توان طراحی و اجرای سیاست‌های هماهنگ و یکپارچه را در خود تقویت کنند. این بدین معناست که سیاست‌های بخشی (در انرژی، کشاورزی، صنعت و …) نه جدا از هم، بلکه ذیل یک راهبرد کلان محیط زیستی تنظیم شوند. نظام یکپارچه ملی محیط زیست دقیقاً بستر چنین یکپارچه‌سازی سیاستی را فراهم می‌سازد. در غیاب این نظام، همان‌گونه که تجربه برنامه‌های توسعه‌ای ایران نشان داده، ممکن است پروژه‌های عمرانی و صنعتی بدون ملاحظه کافی ظرفیت اکولوژیک مناطق اجرا شوند و پیامدهای تجمیعی آنها منجر به بحران‌هایی نظیر کم‌آبی، آلودگی گسترده و تخریب اراضی گردد. بنابراین، این بند نقش کلیدی در نهادینه‌کردن توسعه پایدار در حکمرانی کشور دارد؛ به‌طوری‌که حفاظت محیط زیست از حاشیه به متن تصمیمات توسعه منتقل شود.

نقاط قوت بند ۲: اجرای بند «ایجاد نظام یکپارچه‌ی ملی محیط زیست» دارای نقاط قوت و مزایای متعددی است که در پرتو مطالعات داخلی و بین‌المللی می‌توان به آن‌ها اشاره کرد: ارتقای هماهنگی و جلوگیری از پراکندگی نهادی: مهم‌ترین مزیت نظام یکپارچه، رفع پراکندگی در ساختار حکمرانی محیط زیست است. در وضعیت کنونی، وظایف مرتبط با محیط زیست بین سازمان‌ها و وزارتخانه‌های متعدد توزیع شده و این امر به تداخل یا خلاهای مدیریتی انجامیده است. برای مثال، در ایران بخشی از اختیارات حفاظت از منابع طبیعی در وزارت جهاد کشاورزی، بخشی در سازمان حفاظت محیط زیست، بخشی در وزارت نیرو (آب)، شهرداری‌ها و… قرار دارد. این پراکندگی موجب چالش در نظارت و اجرای موثر قوانین شده است. ایجاد نظام یکپارچه ملی، با تجمیع و تمرکز نسبی اختیارات، انسجام نهادی را افزایش می‌دهد و امکان نظارت موثرتر را فراهم می‌کند. تجربه سایر کشورها نیز موید این امر است؛ به عنوان نمونه، چین در سال ۲۰۱۸ با ادغام نهادهای پراکنده و تشکیل “وزارت بوم‌شناسی و محیط‌زیست” توانست مسئولیت‌های پراکنده‌ی حکمرانی محیط زیست را یکپارچه کرده و هماهنگی نظارت و اجرا را بهبود بخشد. در چین اصطلاح «نه اژدها آب را اداره می‌کنند» برای پراکندگی قبلی به‌کار می‌رفت که با این اصلاحات، به سمت مدیریت متمرکزتر حرکت کردند. بنابراین بند ۲ با هدف تمرکززدایی از تصمیمات و اقدامات پراکنده، هماهنگی بین‌بخشی را ارتقا می‌دهد. افزایش کارآمدی، اثربخشی و پاسخگویی: یکپارچه‌سازی نظام محیط زیست به افزایش کارآمدی تصمیم‌گیری‌ها و اقدامات می‌انجامد. وقتی سیاست‌گذاری و اجرای امور حفاظت محیط زیست ذیل یک ساختار منسجم راهبری شود، تصمیمات سریع‌تر، منسجم‌تر و با درنظرگیری همه جوانب اتخاذ می‌شوند. همچنین تداخل وظایف یا موازی‌کاری دستگاه‌ها کاهش می‌یابد که به صرفه‌جویی در منابع و زمان کمک می‌کند. از منظر حقوقی، وحدت رویه در اجرای قوانین محیط زیست بهبود می‌یابد؛ چرا که یک نهاد واحد مسئول پایش اجرای قوانین و مقررات خواهد بود و ابهام در متولی‌گری از میان می‌رود. این امر پاسخگویی را نیز تقویت می‌کند. به تعبیر یکی از نمایندگان مجلس، تبدیل سازمان محیط زیست به یک نهاد با اختیارات گسترده‌تر (مثلاً وزارتخانه) موجب می‌شود مردم و مجلس بتوانند راحت‌تر آن نهاد را پاسخگوی مشکلات بدانند و پیگیری مطالبه‌گری زیست‌محیطی تسهیل شود. به علاوه، نظام یکپارچه ملی امکان استفاده بهینه از منابع (انسانی، مالی و دانشی) را فراهم می‌کند؛ مثلاً تمامی داده‌ها و سامانه‌های اطلاعاتی محیط زیستی را می‌توان تحت یک شبکه ملی یکپارچه کرد و از پراکندگی اطلاعاتی پرهیز نمود. این مسئله در مدیریت بحران‌های زیست‌محیطی نیز حائز اهمیت است؛ زیرا وجود فرماندهی واحد و بانک اطلاعاتی متمرکز در شرایط بحران (مانند آلودگی هوا یا گرد و غبار) تصمیم‌گیری سریع و هماهنگ را ممکن می‌سازد. تقویت رویکرد پیشگیرانه و کل‌ نگر در حفاظت از محیط زیست: نظام یکپارچه ملی محیط زیست با اشراف بر همه ارکان توسعه، می‌تواند رویکردی اکوسیستم‌ محور و پیشگیرانه را اعمال کند. یکی از نقاط قوت این بند، همسویی آن با ایده‌ی مدیریت یکپارچه منابع طبیعی و اکوسیستم‌ها است. همان‌طور که چین در اصلاحات اخیر خود تأکید کرده، مدیریت مؤثر محیط زیست نیازمند در نظر گرفتن پیوستگی و درهم‌تنیدگی اجزای اکوسیستم (کوه، جنگل، آب، خاک و غیره) در یک چارچوب مشترک است. یک نهاد واحد ملی می‌تواند این نگاه جامع را در سیاست‌گذاری‌ها حاکم کند؛ به‌طور مثال هنگام تصمیم‌گیری درباره یک سد، صرفاً وزارت نیرو نظر ندهد، بلکه پیامدهای زیست‌محیطی و اکولوژیک آن به طور ساختاری و الزامی از سوی نهاد یکپارچه محیط زیست ارزیابی و لحاظ شود. در واقع، نظام یکپارچه شرایطی را فراهم می‌آورد که اصل پیشگیری و ارزیابی راهبردی زیست‌محیطی در تمام طرح‌ها و برنامه‌های کلان توسعه به‌صورت الزام‌آور اعمال گردد. این امر در بلندمدت به کاهش هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی ناشی از تخریب محیط زیست می‌انجامد، چرا که «پیشگیری بهتر از درمان» در مقیاس ملی محقق می‌شود. هم‌راستا کردن کشور با رویکردهای نوین حکمرانی و تعهدات بین‌المللی: از منظر تطبیقی، بسیاری از کشورها برای ارتقای حکمرانی محیط زیستی به سمت سازوکارهای یکپارچه رفته‌اند. تشکیل شورای عالی محیط زیست یا کمیسیون‌های هماهنگی بین‌وزارتی در برخی کشورها (مانند شورای ملی محیط زیست در برزیل، یا کمیسیون بین‌وزارتی توسعه پایدار در فرانسه) نمونه‌هایی از تلاش برای یکپارچه‌سازی تصمیمات است. در اسناد جهانی نظیر Agenda 21 (1992) و اهداف توسعه پایدار سازمان ملل (Agenda 2030)، بر ادغام ملاحظات محیط زیست در همه ارکان حکمرانی تاکید شده است. اجرای بند ۲ می‌تواند ایران را در مسیر هم‌سویی با این استانداردها و تعهدات قرار دهد. به عنوان نمونه، اصل ۴ اعلامیه ریو ۱۹۹۲ تصریح می‌کند که «حفاظت از محیط زیست باید جزء لاینفک فرآیند توسعه باشد»؛ ایجاد نظام یکپارچه ملی، سازوکاری نهادی برای تحقق عملی این اصل فراهم می‌آورد. همچنین توسعه مفهوم دیپلماسی محیط زیست (که در بندهای دیگر سیاست‌های کلی نیز آمده) نیازمند وجود یک مرجع ملی واحد و توانمند است تا بتواند به‌صورت یک صدا در مجامع بین‌المللی عمل کند. بنابراین، این بند ظرفیت کشور را در تعاملات محیط زیستی بین‌المللی نیز افزایش می‌دهد و موجب می‌شود ایران در اجرای تعهدات جهانی (کنوانسیون‌های تغییر اقلیم، تنوع زیستی، مقابله با بیابان‌زایی و…) با ساختار منسجم‌تری ظاهر شود.

نقاط ضعف و نقدهای وارد بر بند ۲: با وجود مزایای قابل توجه، تحقق نظام یکپارچه ملی محیط زیست با چالش‌ها، نقاط ضعف احتمالی و نقدهایی نیز همراه است که از منظرهای مختلف قابل بررسی‌اند: خطر تمرکزگرایی افراطی و بروکراسی سنگین: یکی از نقدهای رایج آن است که ایجاد یک نظام متمرکز ملی ممکن است به افزایش بروکراسی و کندی فرآیندهای اجرایی بینجامد. اگر یک نهاد واحد بخواهد تمامی امور محیط زیستی را در سطح کشور مدیریت کند، ممکن است انعطاف‌پذیری و سرعت واکنش در سطوح محلی کاهش یابد. به بیان دیگر، تمرکز اختیارات در پایتخت می‌تواند ابتکار عمل و اختیارات استان‌ها و شهرستان‌ها را محدود کند، در حالی که بسیاری از مسائل محیط زیستی ماهیت محلی دارند. برای مثال، آلودگی هوا در یک کلان‌شهر یا مدیریت پسماند در یک شهرستان نیاز به تصمیمات سریع محلی دارد. اگرچه هماهنگی ملی ضروری است، اما طراحی ناکارآمد نظام یکپارچه می‌تواند به تمرکزگرایی بیش از حد منجر شود و سلسله‌مراتب اداری طولانی، روند اقدام را کُند کند. از این رو، منتقدان تأکید می‌کنند که نظام یکپارچه باید همراه با تفویض اختیار هوشمندانه به سطوح محلی باشد وگرنه کارایی خود را از دست خواهد داد. امکان کاهش استقلال و قدرت نظارتی محیط زیست: برخی کارشناسان هشدار داده‌اند که تبدیل سازمان حفاظت محیط زیست به یک وزارتخانه (یا هر ساختار ادغام‌شده دیگر) اگرچه از منظر هماهنگی مفید است، اما می‌تواند استقلال عمل آن را تضعیف کند. در وضعیت فعلی، رئیس سازمان محیط زیست مستقیماً معاون رئیس‌جمهور است و از لحاظ نظری می‌تواند با قدرت بیشتری (نسبت به یک وزیر عادی) در هیئت دولت از منافع محیط زیست دفاع کند. اگر این سازمان در قالب یک وزارتخانه درآید، ممکن است در عمل هم‌سطح سایر وزارتخانه‌های توسعه‌ای قرار گیرد و تحت فشارهای سیاسی قرار گرفتنش آسان‌تر شود. رئیس فراکسیون محیط زیست مجلس این نگرانی را مطرح کرده که وزارتخانه شدن محیط زیست ممکن است به معنای ذوب شدن وظایف محیط زیستی در چانه‌زنی‌های هیئت دولت باشد و نتواند به‌طور مستقل و فرابخشی تصمیم بگیرد. به طور خلاصه، نقد وارده آن است که ساختار یکپارچه اگر درست طراحی نشود، ممکن است به جای تقویت جایگاه محیط زیست، آن را در ساختار دیوان‌سالاری حل کند و صدای مستقل محیط زیست تضعیف شود. چالش همگراسازی بخش‌های مختلف و مقاومت سازمانی: از منظر اجرایی و نهادی، تحقق یک نظام یکپارچه مستلزم اصلاحات ساختاری گسترده و جابجایی قدرت و وظایف بین نهادهاست. این امر می‌تواند با مقاومت دستگاه‌های موجود مواجه شود. برای نمونه، وزارتخانه‌هایی که بخشی از اختیارات خود (در حوزه آب، جنگل، خاک، انرژی و …) را باید به نهاد مرکزی محیط زیست واگذار کنند، ممکن است در عمل همکاری کامل نشان ندهند یا در برابر تغییر مقاومت کنند. تجربه‌های بین‌المللی نشان می‌دهد ادغام سازمان‌ها فرایندی زمان‌بر و پُرچالش است و خطر تعارضات بین‌ سازمانی وجود دارد. در ایران نیز، طرح‌هایی نظیر ادغام سازمان جنگل‌ها و مراتع در سازمان محیط زیست سال‌هاست مطرح است اما به دلیل پیچیدگی‌های نهادی و مقاومت‌ ها هنوز به نتیجه نرسیده است. علاوه بر این، ممکن است در کوتاه‌مدت ناهماهنگی در وظایف پیش بیاید؛ به عنوان مثال، مشخص کردن خط فرماندهی بین دستگاه‌های سابق (مثلاً ادارات کل محیط زیست استان‌ها و ادارات منابع طبیعی) زمان‌بر خواهد بود. بنابراین، یکی از ضعف‌های بالقوه این بند، دشواری در اجرای عملی و گذار نهادی است. اگر این گذار با تدبیر و برنامه‌ریزی دقیق همراه نشود، ممکن است در دوره انتقالی، وضعیت از قبل هم آشفته‌ تر گردد و خلاهای نظارتی پدید آید. لزوم توانمندسازی نهادی پیش از یکپارچه‌سازی: برخی منتقدان عقیده دارند که صرف تغییر ساختار سازمانی (مثلاً ایجاد وزارتخانه) بدون تقویت ظرفیت‌های فنی و مالی، مشکل‌گشا نخواهد بود. سازمان حفاظت محیط زیست ایران سال‌ها با کمبود بودجه و نیروی انسانی متخصص مواجه بوده است و میزان بودجه آن نسبت به گستره وظایفش بسیار اندک است. اگر نظام یکپارچه ملی بدون پیش‌بینی منابع و تقویت توان کارشناسی تشکیل شود، صرفاً به یک پوسته اداری جدید منجر می‌گردد که همان مشکلات گذشته را با خود حمل می‌کند. به بیان دیگر، این خطر هست که یکپارچه‌ سازی به جای بهبود واقعی امور، به تغییر تابلو ها و عناوین محدود شود. بنابراین، از منظر مدیریتی، ایراد وارد این است که بند ۲ یک شرط لازم برای بهبود حکمرانی محیط زیست است اما شرط کافی نیست. در کنار آن باید برنامه‌ای برای ارتقای ظرفیت اجرایی، آموزش نیروها، تأمین پشتوانه مالی پایدار و نیز ایجاد فرهنگ همکاری بین‌ بخشی وجود داشته باشد وگرنه خروجی ملموسی حاصل نخواهد شد. این نقد در تجربه برخی کشورها نیز دیده شده است؛ برای مثال، در برخی دولت‌ها ایجاد وزارت محیط زیست به تنهایی مشکلات را حل نکرده زیرا اولویت واقعی حکومت و تخصیص منابع تغییری نکرده است (مثلاً در برخی کشورهای در حال توسعه، وزارتخانه محیط زیست با بودجه بسیار ناچیز عملاً کم‌اثر بوده است). ضرورت توجه به راهکارهای جایگزین یا مکمل: عده‌ای از کارشناسان معتقدند به‌جای تمرکز صرف بر تشکیل یک نهاد واحد، می‌توان سازوکارهای هماهنگی افقی را تقویت کرد. برای نمونه، الزام کلیه وزارتخانه‌ها به ایجاد معاونت یا واحد محیط زیست و گنجاندن ملاحظات محیط زیستی در مأموریت‌هایشان، و تشکیل منظم شوراهای بین‌بخشی می‌تواند تا حدی به اهداف مشابه برسد بدون آن‌که ساختار سازمانی کلان دولت تغییر اساسی کند. این دیدگاه می‌گوید شاید مشکلی که بند ۲ می‌خواهد حل کند (یعنی عدم یکپارچگی تصمیمات) نه صرفاً ناشی از نبود یک نهاد مرکزی، بلکه به‌خاطر فقدان اراده سیاسی و فرهنگ سازمانی همکاری است. اگر این عوامل اصلاح نشوند، حتی با ایجاد وزارتخانه محیط زیست نیز ممکن است سایر وزارتخانه‌ها همکاری لازم را نکنند و به الزامات زیست‌محیطی بی‌توجه بمانند. به علاوه، تجربه‌ی جهانی نشان داده که حکمرانی خوب محیط زیست نیازمند مشارکت فعال جامعه مدنی، بخش خصوصی و مردم است؛ و این امر صرفاً با تغییر ساختار دولتی محقق نمی‌شود. لذا برخی منتقدان بر این باورند که بند ۲ باید در کنار سایر اصلاحات نرم‌افزاری (فرهنگی، آموزشی، مشارکتی) دیده شود و صرف اتکا به راه‌حل ساختاری ممکن است ناکافی یا حتی در صورت عدم اجرای صحیح، زیان‌بار باشد.

پیشنهادات برای تقویت و اجرای موثر بند ۲: برای آن‌که سیاست «ایجاد نظام یکپارچه‌ی ملی محیط زیست» به شکل موفق و کارآمد محقق گردد، راهکارها و پیشنهادات زیر با الهام از تجارب موفق و ادبیات علمی قابل طرح است: تقویت زیرساخت‌های قانونی و ایجاد ضمانت‌های اجرایی: پیش از هرچیز، باید این بند از سطح یک سیاست کلی به مقررات عملیاتی تبدیل شود. پیشنهاد می‌شود قانون جامعی تحت عنوان «قانون نظام یکپارچه مدیریت محیط زیست» تدوین و به تصویب مجلس برسد که در آن ساختار جدید، حدود اختیارات، وظایف دستگاه‌ها و سازوکارهای نظارتی به روشنی مشخص گردد (مثلاً ایجاد شورای عالی محیط زیست به ریاست رئیس‌جمهور به عنوان نهاد هماهنگ‌کننده بین‌بخشی با پشتوانه قانونی). این قانون باید تضمین کند که همه وزارتخانه‌ها و استان‌ها ملزم به رعایت سیاست‌های ابلاغی نهاد مرکزی محیط زیست هستند و در صورت تخطی، سازوکار پاسخگویی تعریف شود (مانند مکانیسم‌های تنبیهی یا ارجاع اختلافات به هیأتی فرادست). همچنین لازم است اصل ارزیابی زیست‌محیطی راهبردی (SEA) برای کلیه برنامه‌های توسعه ملی و بخشی در قانون گنجانده شود تا ادغام ملاحظات محیط زیستی در تصمیمات از ابتدا تضمین گردد. الگوی ترکیبی تمرکز و عدم تمرکز: برای بهره‌گیری از مزایای هر دو رویکرد متمرکز و غیرمتمرکز، می‌توان یک مدل ترکیبی طراحی کرد. بدین صورت که نهاد ملی یکپارچه عهده‌دار سیاست‌گذاری کلان، تعیین استانداردها، پایش و بازرسی، و هماهنگی بین‌بخشی باشد، اما اجرا و مدیریت عملیاتی بسیاری از وظایف به استان‌ ها و شهرستان‌ ها واگذار شود (در قالب سازمان‌های محیط زیست استانی توانمند). به عنوان مثال، صدور مجوزهای ارزیابی اثرات زیست‌محیطی پروژه‌های محلی می‌تواند در سطح استان انجام گیرد ولی با نظارت و چارچوب‌هایی که مرکز تعیین کرده است. این تفویض مدیریت همراه با نظارت مرکزی، هم امکان مشارکت و انعطاف محلی را فراهم می‌کند و هم انسجام ملی را حفظ می‌نماید (به تعبیر حکمرانی، تمرکززدایی هدایت‌شده). تجربه کشورهای موفق نشان می‌دهد که تمرکز صرف یا عدم تمرکز کامل، هر دو می‌توانند مشکلاتی ایجاد کنند، لذا ترکیب آنها راهگشاست (مثلاً در کانادا، سیاست‌گذاری محیط زیست فدرال است اما اجرا در استان‌ها با اختیارات مشخص صورت می‌گیرد و هماهنگی از طریق توافق‌نامه‌های میان دولت فدرال و ایالت‌ها انجام شده است). ادغام هوشمندانه نهادهای مرتبط و پرهیز از موازی‌کاری جدید: در اجرای بند ۲، یکی از اقدامات کلیدی بازآرایی ساختار سازمانی است. بر اساس مطالعات امکان‌سنجی (مانند پژوهش دانشگاه آزاد، ۱۳۹۹) ادغام سازمان حفاظت محیط زیست با سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری و تشکیل وزارت منابع‌طبیعی و محیط‌زیست می‌تواند بسیاری از موازی‌کاری‌های موجود را رفع کند. این ادغام، حوزه‌های مرتبط با حفاظت از منابع طبیعی و حیات‌ وحش را زیر یک سقف می‌آورد و توان حاکمیتی را افزایش می‌دهد. به علاوه، پیشنهاد می‌شود کارگروه‌ های ویژه‌ای برای انتقال وظایف برخی وزارتخانه‌ ها به این ساختار تشکیل شود (برای مثال، مسئولیت پایش آلودگی آب‌ها از وزارت نیرو به نهاد جدید منتقل گردد، یا بخش محیط زیست دریایی وزارت راه به آن ملحق شود). البته این فرایند باید مرحله‌ بندی‌ شده و با ارزیابی مستمر همراه باشد تا اختلالی در وظایف حاکمیتی رخ ندهد. به بیان دیگر، نقشه راه روشنی برای تجمیع سازمان‌ها تهیه شود و در هر مرحله نتایج رصد و اصلاح گردد. در این راستا، بهره‌گیری از تجربیات کشورهای موفق مفید است؛ همانند چین که طی چند مرحله تدریجی (از ۱۹۷۴ تا ۲۰۱۸) سازمان محیط زیست خود را از یک اداره کوچک به وزارتخانه‌ای قدرتمند ارتقا داد و هر بار برخی وظایف را به آن اضافه کرد. توانمند سازی و ظرفیت‌ سازی قبل و در حین اجرای طرح: همان‌ طور که در نقدها اشاره شد، بدون توانمندی نهادی، نظام یکپارچه اسم‌بَر نخواهد بود. لذا دولت باید پیش از اجرایی‌سازی کامل بند ۲، ظرفیت‌سازی هدفمند انجام دهد. از جمله افزایش بودجه بخش محیط زیست به‌ صورت قابل توجه در برنامه‌های پنج‌ساله آینده (مطابق پیشنهاد مجمع تشخیص، هر سال حداقل پنج پله ارتقای شاخص‌های عملکرد محیط زیست پیگیری شود) و سرمایه‌گذاری در تربیت نیروی انسانی متخصص (کارشناسان محیط زیست، ارزیابان، حقوق‌دانان محیط زیست و…). همچنین ارتقای زیرساخت‌های علمی و اطلاعاتی ضروری است؛ برای مثال توسعه نظام جامع اطلاعات محیط زیست کشور (اطلس زیست‌بوم ملی که در بندهای سیاست‌های کلی نیز ذکر شده) و استقرار سامانه‌های یکپارچه پایش آلودگی و تخریب در سطح ملی. چنین اقداماتی باعث می‌شود نهاد یکپارچه جدید از بدو تأسیس دارای ابزارهای لازم برای اعمال حاکمیت باشد. در کنار این‌ موارد، ظرفیت‌سازی فرهنگی و آموزش مدیران سایر بخش‌ها نیز مهم است تا ارزش‌های توسعه پایدار و ضرورت همکاری با نهاد مرکزی محیط زیست را درک کنند. به تعبیر یکی از مدیران، ما نیازمند تغییر پارادایم هستیم که محیط زیست را مانع توسعه نبینیم بلکه جزیی از آن بدانیم؛ این تغییر نگرش باید در بدنه مدیریتی کشور نهادینه شود که بخشی از آن با آموزش و بخشی با الزام قانونی محقق می‌شود. تقویت سازوکارهای مشارکت ذی‌نفعان در نظام یکپارچه: برای عملکرد بهتر نظام یکپارچه ملی محیط زیست، پیشنهاد می‌شود ساختارهای مشارکتی پیش‌بینی شوند. از جمله تشکیل شورای مشورتی محیط زیست متشکل از نمایندگان دانشگاه‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد، بخش خصوصی و نمایندگان جوامع محلی. این شورا می‌تواند بازوی مشورتی نهاد مرکزی باشد و در تصمیمات راهبردی نظر متخصصان و جامعه مدنی را منعکس کند. بدین ترتیب، یکپارچه‌سازی به معنای دولتی‌سازی محض نخواهد بود، بلکه مشارکت همگانی را نیز در بر خواهد گرفت. همچنین ایجاد کارگروه‌های مشترک بین نهاد محیط زیست و سایر وزارتخانه‌ها (مثلاً کارگروه تغییر اقلیم با وزارت نیرو و نفت، کارگروه آلودگی هوا با وزارت صنعت و شهرداری‌ها) زیر نظر ساختار جدید، به هم‌ افزایی بیشتر کمک می‌کند. این کارگروه‌ها باید مسئول تدوین برنامه‌های عملیاتی مشترک باشند تا بند ۲ از سطح سیاست کلی به سطح اقدام مشترک برسد. به عنوان نمونه، می‌توان هدف‌گذاری کرد که طی ۵ سال، تمام طرح‌های توسعه‌ای مهم کشور دارای پیوست محیط زیستی مصوب نهاد مرکزی باشند و کارگروه مشترک بر حسن اجرای آنها نظارت کند. پایش و بهبود مستمر ساختار یکپارچه: اجرای بند ۲ را باید یک فرایند پویا دید نه یک اقدام مقطعی. پیشنهاد می‌شود مکانیسمی برای پایش عملکرد نظام یکپارچه تعریف شود. مثلا یک هیأت مستقل یا پژوهشگران دانشگاهی هر دو سال یک‌بار ارزیابی کنند که آیا ایجاد ساختار جدید به بهبود شاخص‌های محیط زیستی منجر شده یا خیر (شاخص‌هایی مانند رتبه شاخص عملکرد زیست‌محیطی (EPI) که برای ایران در ۲۰۲۰ در رتبه ۶۷ بود، یا کاهش آلودگی‌ها و تخریب منابع). نتایج این پایش‌ها می‌تواند برای اصلاح ساختار یا رویه‌ها به کار رود. انعطاف‌پذیری در بهبود ساختار یکپارچه بسیار مهم است؛ چه بسا در عمل مشخص شود برخی ادغام‌ها کارا نیست یا به تغییراتی در تقسیم وظایف نیاز است. لذا قانون مربوطه می‌تواند یک ماده داشته باشد که بر اساس گزارش‌های پایش، بازنگری دوره‌ای در ساختار صورت گیرد. این رویکرد یادگیری سازمانی باعث می‌شود نظام یکپارچه به مرور کامل‌تر و کارآمدتر شود.

تحلیل بند سوم سیاست‌های کلی محیط زیست جمهوری اسلامی ایران (ابلاغیه ۱۳۹۴) متن رسمی بند سوم سیاست‌های کلی محیط زیست: «۳. اصلاح شرایط زیستی به‌منظور برخوردار ساختن جامعه از محیط‌ زیست سالم و رعایت عدالت و حقوق بین‌نسلی»

بند سوم سیاست‌های کلی محیط زیست ناظر بر ارتقای کیفیت محیط زیست در کشور است. منظور از «اصلاح شرایط زیستی» مجموعه اقداماتی است که به بهبود وضعیت عوامل زیستی (آب، هوا، خاک، اکوسیستم‌ها و غیره) می‌انجامد تا جامعه‌ی انسانی از یک محیط زیست سالم بهره‌مند شود. محیط زیست سالم نه‌تنها یک خواسته عمومی، بلکه در ادبیات حقوقی و بین‌المللی به‌عنوان حق بشر نیز مطرح شده است؛ به‌طوری‌که اصل نخست اعلامیه‌ی استکهلم 1972 برخورداری از محیط زیستی که زندگی با وقار و رفاه را امکان‌پذیر می‌کند از حقوق بنیادین انسان دانسته شد. در ایران نیز مطابق اصل پنجاهم قانون اساسی، حفاظت از محیط زیست وظیفه‌ای عمومی است و فعالیت‌های مضر به محیط زیست ممنوع شده است. بنابراین، بند سوم در راستای همین اصول، حق برخورداری از محیط زیست سالم را مورد تأکید قرار می‌دهد. از سوی دیگر، تأکید بر «عدالت و حقوق بین‌نسلی» بعد مهم دیگر این بند است. عدالت بین‌نسلی مفهومی است که براساس آن نسل کنونی موظف است حقوق نسل‌های آینده نسبت به منابع طبیعی و محیط زیست را به‌رسمیت بشناسد. این مفهوم از پایه‌های توسعه پایدار است و در گزارش تاریخی برونتلند (WCED 1987) تصریح شد که توسعه باید به‌گونه‌ای باشد که نیازهای نسل حاضر را بدون به‌خطر انداختن توان تامین نیازهای نسل‌های آینده برآورده کند. بند سوم دقیقاً منعکس‌کننده‌ی این نگرش است و پیوند مستقیمی با حکمرانی پایدار محیط زیست دارد. در حکمرانی محیط زیست نوین، تصمیم‌گیری‌ها باید هم‌زمان منافع حال و آینده را دربر بگیرد و سیاست‌گذاری‌ها از رویکرد کوتاه‌مدت فراتر رفته، پایداری بلندمدت اکوسیستم‌ها را تضمین کند. توجه به عدالت بین‌نسلی در بند سوم بدان معناست که بهره‌برداری‌های امروزی از محیط زیست نباید میراث طبیعی را برای آیندگان نابود کند؛ این امر مستلزم تغییر رویکرد حکمرانی به سمت مدیریت بلندمدت منابع و در نظر گرفتن هزینه‌ها و منافع بین‌نسلی است. از منظر حکمرانی محیط زیست، بند سوم نقش راهبردی در سیاست‌گذاری کلان ایفا می‌کند. این بند یک چارچوب جهت‌ بخش ملی فراهم می‌سازد که همه‌ دستگاه‌ های حکومتی را ملزم می‌کند سلامت محیط زیست را در برنامه‌ ریزی‌ های خود لحاظ کنند. به بیان دیگر، بند سوم نه یک طرح اجرایی مشخص، بلکه یک اصل حاکمیتی است که باید در قوانین و مقررات پایین‌ دستی و برنامه‌های توسعه ترجمه شود. ارتباط این بند با حکمرانی محیط زیست را می‌توان در یکپارچه‌سازی سیاست‌ها دید؛ چرا که اصلاح شرایط زیستی نیازمند هماهنگی میان‌بخشی (آب، هوا، کشاورزی، صنعت، انرژی و…) و مشارکت مردم و نهادهای مدنی است. همچنین رعایت حقوق بین‌نسلی، حکمرانی را به سوی پاسخگویی بین‌ نسلی سوق می‌دهد؛ یعنی سیاست‌گذاران نه تنها در برابر شهروندان کنونی، بلکه در برابر نسل‌های آینده نیز مسؤولیت اخلاقی و سیاسی دارند. این نگاه در اسناد بین‌ المللی محیط زیست نیز وارد شده و به‌عنوان مثال، مجمع عمومی سازمان ملل در ۲۰۲۲ حق برخورداری از محیط زیست پاک و سالم را برای همگان به‌رسمیت شناخته و از کشورها خواسته برای تضمین آن تلاش کنند. چنین تصمیماتی نشان‌دهنده‌ی اهمیت روزافزون گفتمان بین‌نسلی و حق محیط زیست سالم در حکمرانی جهانی است. به طور خلاصه، بند سوم سیاست‌های کلی محیط زیست اهداف بلندمدتی را دنبال می‌کند که همسو با آرمان‌های توسعه پایدار و اصول حکمرانی مطلوب زیست‌محیطی است. این بند می‌خواهد اطمینان حاصل کند که در مسیر توسعه‌ی کشور، سلامت محیط زیست برای مردم امروز تأمین شود و در عین حال سرمایه‌های زیست‌محیطی برای نسل‌های آینده حفظ گردد. تحقق این اهداف البته مستلزم اتخاذ راهکارهای عملی، قوانین کارآمد و سازوکارهای نظارتی قوی است که در بخش پیشنهادها به آن پرداخته خواهد شد.

نقاط قوت بند ۳: تصریح حق برخورداری از محیط زیست سالم: بند سوم به‌صورت ضمنی حق بر محیط زیست سالم را مطرح می‌کند که یک نقطه قوت اساسی است. به‌رسمیت شناختن این حق، همسو با روند های بین‌ المللی و داخلی است؛ چنان‌ که بیش از ۱۰۰ کشور دنیا حق برخورداری از محیط زیست پاک و سالم را در قانون اساسی خود گنجانده‌اند. تأکید بر محیط زیست سالم در این بند نشان می‌دهد که سیاست‌ گذار ایرانی نیز اهمیت کیفیت محیط برای حیات انسان را درک کرده و آن را در عالی‌ ترین سطح سیاست‌ گذاری مطرح نموده است. این رویکرد می‌تواند مبنای محکمی برای مطالبه‌ گری عمومی و تقویت قوانین عادی به‌منظور بهبود شاخص‌ های محیط زیستی باشد. توجه به عدالت و حقوق بین‌نسلی: گنجاندن مفهوم عدالت بین‌ نسلی در بند سوم، بیانگر نگرش آینده‌ نگر و پایدار در سیاست‌گذاری است. این امر یک مزیت برجسته به‌ شمار می‌رود زیرا توسعه پایدار بر سه بُعد اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی با ملاحظه نسل‌ های آینده استوار است. تأکید بر حقوق بین‌ نسلی تضمین می‌کند که منافع بلندمدت فدای ملاحظات کوتاه‌مدت نشود و نسل‌های بعد نیز از منابع و محیط زیست مناسب بهره‌ مند گردند. از منظر علمی، این رویکرد با نظریه‌ های عدالت بین‌ نسلی در حقوق محیط زیست و اندیشه‌ هایی مانند نظریه امانت بین‌ نسلی (نسل کنونی بعنوان امانت‌دار نسل‌های آتی) کاملاً همخوان است. به بیان دیگر، بند سوم یک اصل اخلاقی حقوقی مترقی را وارد سیاست‌های کلی کرده که می‌تواند پایهٔ قوانین حمایتی از حقوق محیط زیستی آیندگان شود. همسویی با اسناد بالادستی و تعهدات جهانی: این بند در راستای اصل ۵۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است که حفاظت از محیط زیست را وظیفه عمومی دانسته و به صراحت بر حق نسل‌ های آینده تأکید کرده است. از این منظر، بند سوم استمرار منطق قانون اساسی در سند سیاست‌ های کلی است و پشتوانه‌ی قانونی-حقوقی محکمی در نظام داخلی دارد. افزون بر این، بند سوم با تعهدات و اهداف بین‌ المللی ایران نیز سازگار است؛ برای مثال، اهداف توسعه‌ی پایدار سازمان ملل (SDGs) تا سال ۲۰۳۰ شامل اهدافی مرتبط با آب پاک، انرژی پاک، اقدام اقلیمی و حفاظت از اکوسیستم‌ هاست که همه در جهت دستیابی به محیط زیست سالم برای همگان و نسل‌ های آینده‌اند. بند سوم با این اهداف جهانی هم‌راستا بوده و می‌تواند به تقویت دیپلماسی محیط زیست ایران نیز کمک کند، چرا که نشان می‌دهد ایران در اسناد راهبردی خود به اصول مشترک جهانی (حق محیط زیست سالم، عدالت بین‌نسلی) پایبند است. ارائه چارچوبی جامع و بلندمدت برای حکمرانی محیط زیست: بند سوم به‌ عنوان بخشی از سیاست‌ های کلی، یک چارچوب فراگیر ملی در حوزه محیط زیست محسوب می‌شود. مزیت این چارچوب در کل‌نگری و بلندمدت‌نگری آن است. به جای تمرکز بر یک معضل محیط زیستی خاص، این بند بر اصلاح کلی شرایط زیستی تأکید دارد و بنابراین همهٔ ارکان محیط زیست (هوا، آب، خاک، تنوع زیستی و غیره) را در بر می‌گیرد. همچنین، با تصریح عدالت بین‌ نسلی، بعد زمانی بلندمدت (نسل‌های آینده) به همراه بعد مکانی (سراسر جامعه‌ی کنونی) لحاظ شده است. این جامعیت باعث می‌شود که بند سوم بتواند به‌عنوان اصل راهنما در تدوین قوانین، مقررات و برنامه‌های توسعه به‌کار رود تا تمامی این اسناد در راستای هدف مشترک محیط زیست سالم و پایدار تنظیم شوند. به بیان دیگر، بند سوم دیدی کلی‌نگر و یکپارچه به حکمرانی محیط زیست می‌دهد که از جزیره‌ای عمل‌کردن بخش‌ها جلوگیری می‌کند و همه را ذیل یک هدف واحد همسو می‌سازد. تقویت مبانی علمی و اخلاقی حفاظت از محیط زیست: وجود چنین بندی در سیاست‌های کلی، وزن علمی و اخلاقی سیاست‌های محیط زیستی کشور را بالا می‌برد. بند سوم صرفاً بر مبنای ملاحظات مادی و آنی نیست، بلکه مفاهیمی چون سلامت عمومی، عدالت، اخلاق بین‌نسلی و حقوق بشر را وارد گفتمان محیط زیست می‌کند. این امر یک نقطه قوت محسوب می‌شود چرا که نشان می‌دهد سیاست‌گذار به پشتوانه‌های نظری و ارزشی حفاظت از محیط زیست توجه داشته است. چنین رویکرد ارزشی علمی می‌تواند در نهادینه‌ سازی فرهنگ و اخلاق زیست‌محیطی در جامعه نیز موثر باشد (همان‌گونه که در بند ۱۲ سیاست‌های کلی نیز بر فرهنگ و اخلاق محیط زیستی تأکید شده است). به طور خلاصه، بند سوم واجد یک بنیان مفهومی قوی است که از دل مفاهیم علمی (مانند توسعه پایدار و حقوق نسل‌ها) و تعالیم اخلاقی استخراج شده و این بر غنای سیاست‌های کلی محیط زیست افزوده است.

نقاط ضعف و چالش‌های بالقوه بند ۳: با وجود نقاط قوت یادشده، بند سوم در مرحله‌ی اجرا و تحقق با چالش‌ ها و کاستی‌ هایی مواجه است که برخی جنبه‌های نقاط ضعف آن را شکل می‌دهد: عدم تصریح سازوکارهای اجرایی (از کلی‌گویی تا عمل): بند سوم به صورت کلی یک هدف والا را بیان می‌کند («اصلاح شرایط زیستی» و تأمین عدالت بین‌ نسلی) بدون آنکه ابزارها، شاخص‌ ها یا اولویت‌ های مشخصی برای دستیابی به آن ذکر کند. این کلی‌گویی از یک سو لازمه سند سیاست‌های کلی است، اما از سوی دیگر یک نقطه ضعف عملیاتی به‌شمار می‌آید زیرا فاصله بین حرف تا عمل را زیاد می‌کند. به‌عنوان مثال، مشخص نیست منظور دقیق از «شرایط زیستی» چیست و چگونه سنجیده می‌شود؛ آیا شاخص‌هایی مانند کیفیت هوا و آب، سرانه فضای سبز، تنوع زیستی و مانند آن مدنظر است یا صرفاً جنبه کلی سلامت محیط زیست؟ این ابهام می‌تواند در مرحله تدوین برنامه‌های اجرایی باعث تفسیرهای متفاوت و یا تمرکز بر برخی حوزه‌ ها و غفلت از برخی دیگر شود. بنابراین، یک چالش عمده آن است که بند سوم بدون شاخص‌گذاری و مکانیزم‌های نظارتی صِرفاً به بیانیه‌ای آرمانی تبدیل گردد. ترجمه‌ نشدن کامل مضامین عالی به قوانین و برنامه‌ها: مطالعات حکمرانی در ایران نشان داده که مضامین و اصول عالی اسناد بالادستی محیط زیست (از جمله سیاست‌های کلی) عمدتاً در قوانین و مقررات پایین‌ دستی منعکس نشده یا به شکل غیرعملیاتی لحاظ شده است. این بدان معناست که علی‌رغم تصریح بند سوم، بسیاری از قوانین اجرایی یا برنامه‌های توسعه ممکن است الزامات کافی برای بهبود شرایط زیستی و رعایت حقوق بین‌ نسلی پیش‌ بینی نکنند. این عدم اتصال بین سند کلی و اسناد اجرایی یک ضعف ساختاری است. برای نمونه، بند سوم عدالت بین‌ نسلی را الزام کرده ولی آیا در قوانین ارزیابی اثرات محیط زیستی پروژه‌ها یا برنامه‌های عمرانی، اثر بر نسل‌های آینده صراحتاً الزام‌آور شده است؟ در عمل چنین مکانیزم‌هایی کمرنگ‌اند. نبود ضمانت اجرا و سازوکار قانونی صریح برای تحقق اهداف بند سوم، اجرای آن را به تصمیم و اراده‌ی دستگاه‌ها واگذار می‌کند که ممکن است تحت فشارهای اقتصادی یا سیاسی، اولویت کافی نیابد. ضعف عملکرد و نظارت در تحقق اهداف بند: شواهد تجربی پس از چند سال از ابلاغ سیاست‌های کلی محیط زیست، بیانگر اجرای ناکامل بندهای مختلف از جمله بند سوم است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تنها حدود ۴۷٪ اهداف سیاست‌های کلی محیط زیست تا سال ۱۳۹۸ محقق شده و ۵۳٪ یا اساساً عملی نشده یا پیشرفتی نداشته است. این آمار کلی نشان می‌دهد که علی‌رغم گذشت چهار سال از ابلاغ (۱۳۹۴ تا ۱۳۹۸)، دستگاه‌های اجرایی در عمل اقدامات کافی و موثری در جهت اصلاح شرایط زیستی انجام نداده‌اند. عدم تحقق بیش از نیمی از اهداف، هشداری است که ضعف در اراده اجرایی، هماهنگی بین‌بخشی و نظارت را نمایان می‌کند. بنابراین یکی از نقاط ضعف، شکاف اجرایی است؛ یعنی بند سوم در حد بخشنامه و سیاست باقی مانده و نظام مدیریت محیط زیست کشور نتوانسته به‌طور جدی برنامه عملیاتی برای آن پیش‌بینی و اعمال کند. تعارض با اولویت‌ های کوتاه‌ مدت و فشارهای توسعه‌ای: اصلاح شرایط زیستی و رعایت حقوق بین‌نسلی در شعار بسیار پسندیده است، اما در عمل ممکن است با برخی منافع کوتاه‌مدت اقتصادی و سیاسی در تعارض قرار گیرد. این بند می‌تواند در تقابل با رویکرد توسعه سریع اقتصادی به قیمت تخریب محیط زیست قرار گیرد. برای مثال، کاهش آلودگی هوا یا جلوگیری از بهره‌برداری بی‌رویه منابع آب ممکن است در کوتاه‌مدت هزینه‌های اقتصادی (برای صنایع، کشاورزی، شهرنشینی و…) ایجاد کند. تجربه نشان داده در غیاب عزم کافی، معمولاً در هنگام تعارض بین محیط زیست و اقتصاد، کفه تصمیم‌گیران به نفع اقتصاد کوتاه‌مدت سنگینی می‌کند. این یک چالش تحقق بند سوم است که نیازمند اراده سیاسی قوی و اجماع ملی است تا محیط زیست به اولویت دستِ‌ چندم تبدیل نشود. در غیر این صورت، بند سوم با وجود قابلیت تقویت توسعه پایدار، در عمل ممکن است به دلیل فشار برای رشد اقتصادی سریع یا ضعف مدیریت، محقق نگردد. برای نمونه، استمرار آلودگی شدید هوا در کلان‌شهرها که سالانه هزینه‌های هنگفت جانی و مالی بر کشور تحمیل می‌کند (برآورد شده که آلودگی هوا هر سال حدود ۱۳ میلیارد دلار معادل ۲٫۲٪ تولید ناخالص داخلی به اقتصاد ایران خسارت می‌زند) نشانگر همین چالش است که اقدامات اصلاحی کافی انجام نشده و منافع کوتاه‌مدت (مانند استفاده از سوخت‌های فسیلی ارزان) بر سلامت عمومی و عدالت بین‌نسلی می‌چربد. مشارکت ناکافی و آگاهی کم‌رنگ جامعه: هرچند بند سوم مستقیماً به مشارکت مردمی اشاره ندارد (برخلاف بندهای دیگر سیاست‌ ها که به مشارکت مردمی توجه کرده‌اند)، اما تحقق «برخوردار ساختن جامعه از محیط زیست سالم» بدونه همکاری فعال جامعه امکان‌ پذیر نیست. یکی از چالش‌های غیر رسمی در این زمینه، پایین‌ بودن سطح آگاهی عمومی درباره حقوق محیط زیستی و مسئولیت‌های شهروندی است. تا زمانی که مطالبۀ اجتماعی قدرتمندی برای محیط زیست سالم و حقوق نسل‌های آینده شکل نگیرد، فشار کافی برای اجرای بند سوم بر نهادهای حکومتی وارد نخواهد شد. این را می‌توان نقطه ضعفی دانست که به حوزه فرهنگ و آموزش برمی‌گردد. هرچند این ضعف مستقیماً متوجه متن بند سوم نیست، اما به طور غیرمستقیم بر کارایی آن اثر می‌گذارد. به بیان دیگر، بند سوم به تنهایی تضمین‌کننده اقدام نیست و نیازمند پشتیبانی افکار عمومی و مطالبه مردمی است که در شرایط فعلی نسبتاً ضعیف می‌نماید. البته دولت و نهادهای مدنی می‌توانند با ارتقای سواد محیط زیستی جامعه، این ضعف را برطرف کنند (چنان‌که در بندهای ۱۲ و ۱۴ سیاست‌های کلی نیز بر فرهنگ‌سازی تأکید شده)، اما در مقطع فعلی این یک چالش در مسیر اجرای کامل بند سوم محسوب می‌شود.

پیشنهادات برای تقویت و اجرای موثر بند ۳: برای آن‌که بند سوم از سطح سیاست کلی به مرحله عمل کارآمد برسد و اهداف والای آن تحقق یابد، مجموعه‌ای از اقدامات تقویتی در چارچوب‌های علمی و تجارب تطبیقی قابل پیشنهاد است: تقویت ضمانت‌ های حقوقی و قانونی: نخستین پیشنهاد، ترفیع جایگاه حقوقی «محیط زیست سالم» و «عدالت بین‌ نسلی» در نظام حقوقی کشور است. به طور مشخص، می‌توان حق برخورداری از محیط زیست سالم را به صورت صریح‌ تر در قوانین عادی (مانند قانون حفاظت از محیط زیست) درج و ضمانت اجرایی برای آن تعیین کرد. حتی می‌توان در صورت بازنگری قانون اساسی، این حق را به‌صورت مستقل و صریح افزود یا تفسیری موسع از اصل ۵۰ ارائه داد تا «حق بر محیط زیست سالم» به عنوان یک حق بنیادین شهروندان شناخته شود. تجربه بسیاری از کشورها نشان می‌دهد که درج چنین حقی در قانون اساسی می‌تواند پشتوانه محکمی برای مطالبه‌گری و تدوین قوانین حفاظتی باشد؛ چنان‌که اکنون در بیش از دو سوم کشورها حق محیط زیست در قانون اساسی تصریح شده است. افزون بر این، جرم‌انگاری تخریب محیط زیست و تعیین مجازات‌های بازدارنده (که در بند ۴ سیاست‌های کلی نیز بر آن اشاره شده) باید به شکل جدی‌ تری اجرا شود تا نقض‌کنندگان حق جامعه به محیط زیست سالم، با پاسخ قانونی مواجه شوند. خلاصه اینکه پیشنهاد می‌شود بند سوم از طریق قوانین پایین‌دستی ملموس و الزام‌آور پشتیبانی شود تا از حالت توصیه‌ای خارج گردد. تدوین شاخص‌ها و اهداف کمّی برای «اصلاح شرایط زیستی»: به‌منظور عملیاتی‌شدن بند سوم، لازم است که مفهوم کلی «اصلاح شرایط زیستی» به مجموعه‌ای از شاخص‌های قابل سنجش و اهداف مرحله‌ای ترجمه گردد. برای مثال، می‌توان اهدافی نظیر کاهش درصد آلاینده‌های هوا تا میزان مشخص، افزایش کیفیت منابع آب به یک استاندارد معین، احیای درصدی از تالاب‌ها و جنگل‌های تخریب‌شده، یا کاهش نرخ فرسایش خاک را به عنوان اهداف میان‌مدت و بلندمدت تعیین کرد. این شاخص‌ها می‌توانند در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و بودجه‌های سنواتی کشور گنجانده شوند و پیشرفت در آنها سنجیده شود. همچنین نظام پایش و ارزیابی مستقلی تعریف شود که سالانه میزان بهبود شرایط زیستی را گزارش کند. بدین ترتیب، بند سوم از یک شعار کیفی به مجموعه‌ای از اهداف کمی تبدیل شده و دستگاه‌ های اجرایی بهتر می‌دانند چه چیزی از آنها مطالبه می‌شود. این رویکرد علمی مبتنی بر شاخص‌گذاری، در مدیریت محیط زیست جهان رایج است (برای نمونه، شاخص عملکرد محیط زیستی یا EPI در سطح جهانی هر سال کشورها را رتبه‌بندی می‌کند). در ایران نیز مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد کرده بود که شاخص‌هایی برای ارزیابی پیشرفت سیاست‌های کلی محیط زیست تعریف و هر سال عملکرد دستگاه‌ها بر آن اساس سنجیده شود. تحقق چنین پیشنهادی، شفافیت و پاسخگویی را در اجرای بند سوم افزایش می‌دهد. ایجاد ساز و کار هماهنگی بین‌ بخشی و نظارت عالیه: اصلاح شرایط زیستی مستلزم همکاری و هماهنگی چندین وزارت‌خانه و نهاد (نیرو، صنعت، کشاورزی، نفت، بهداشت، سازمان حفاظت محیط زیست و…) است. برای تقویت این همگرایی، پیشنهاد می‌شود یک ستاد یا کارگروه ملی به ریاست بالاترین مقام اجرایی کشور (مثلاً معاون اول رئیس‌جمهور یا شخص رئیس‌جمهور) تشکیل شود که وظیفه راهبری و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی محیط زیست به‌ویژه بند سوم را برعهده گیرد. این ستاد باید اختیارات تام در تبیین وظایف دستگاه‌ها، حل‌ و فصل تعارضات بین‌بخشی و حتی اعمال ضمانت‌ های اجرایی داشته باشد. به علاوه، گزارش‌ دهی منظم به عموم مردم و رهبری نظام درباره میزان پیشرفت در تحقق بند سوم، ضامن تداوم توجه مدیران خواهد بود. تجربه‌ های تطبیقی نشان می‌دهد که وجود یک نهاد بالادستی ناظر بر حقوق بین‌نسلی نتایج مثبتی در پی دارد. برای مثال، کشور ولز در بریتانیا با تصویب «قانون بهزیستی نسل‌های آینده ۲۰۱۵» یک کمیسر مخصوص نسل‌های آینده تعیین کرده است که تمامی مصوبات و تصمیمات را از منظر تأثیر بر آیندگان ارزیابی و راهنمایی می‌کند. این ابتکار حکمرانی باعث شده رویکرد بین‌ نسلی در سیاست‌ های ولز نهادینه شود و حتی پروژه‌ های زیان‌ بار برای آینده (مانند احداث بزرگراه مخرب محیط زیست) کنار گذاشته شوند. ایران نیز می‌تواند با الگو برداری از این تجربه، مثلاً شورای عالی آینده‌ نگری و عدالت بین‌نسلی را تاسیس کند که ترکیبی از مسئولان دولتی، نمایندگان نسل جوان، نخبگان علمی و قضات دیوان عالی باشد و بر تصمیمات تأثیرگذار بر محیط زیست و نسل‌های آینده نظارت کند. این نهاد می‌تواند به عنوان صدای نسل‌های آینده در ساختار حکمرانی عمل کرده و تضمینی برای اجرای روح بند سوم باشد. ادغام ملاحظات بند سوم در برنامه‌های توسعه و بودجه‌ریزی: همان‌ طور که کارشناسان حکمرانی اشاره کرده‌اند، باید یک اتصال نظام‌مند بین سیاست‌ های کلی و برنامه‌ های توسعه برقرار شود. پیشنهاد مشخص در این زمینه آن است که در کمیسیون تلفیق برنامه‌ های توسعه در مجلس شورای اسلامی، یک بخش ویژه برای محیط زیست و توسعه پایدار در نظر گرفته شود. این بخش باید موظف باشد تمامی احکام برنامه توسعه را با اصول بند سوم (محیط زیست سالم و عدالت بین‌ نسلی) تطبیق دهد و هر جا کاستی یا ناسازگاری دید، پیشنهاد اصلاحی ارائه کند. همچنین در فرآیند بودجه‌ ریزی سالیانه نیز سازمان برنامه و بودجه باید پیوستی سبز تدوین کند که نشان دهد بودجه‌ های بخش‌ های مختلف چه تأثیری بر بهبود یا وخامت شرایط زیستی می‌گذارند. این رویکرد که اصطلاحاً «بودجه‌بندی سبز» نامیده می‌شود، در برخی کشورها پیاده شده و باعث می‌گردد اهداف زیست‌ محیطی در تخصیص منابع مالی دولت لحاظ شوند. نتیجه ادغام بند سوم در برنامه و بودجه این خواهد بود که دستگاه‌های اجرایی، تحقق بهبودهای معین زیست‌ محیطی را به عنوان بخشی از ماموریت خود قلمداد کرده و منابع لازم را برای آن پیش‌ بینی نمایند. به بیان دیگر، توسعه کشور زمانی پایدار خواهد بود که حفاظت محیط زیست به جزئی جدایی‌ ناپذیر از برنامه‌ های توسعه تبدیل شود نه امری حاشیه‌ای و تزئینی. ارتقای آموزش و مشارکت همگانی در راستای اهداف بند سوم: تحقق جامعه‌ای برخوردار از محیط زیست سالم نیازمند تغییر رفتارها و الگو های مصرف و تولید در سطح مردم و بنگاه‌ هاست. از این رو، یک پیشنهاد مهم بُعد فرهنگی اجتماعی دارد: افزایش آگاهی عمومی درباره حق نسل حاضر و آینده به محیط زیست سالم و جلب مشارکت شهروندان در حفاظت از محیط زیست. این امر می‌تواند از طریق گنجاندن مباحث پایداری و حقوق محیط زیست در نظام آموزشی، حمایت از NGOs و تشکل‌های مردمی محیط زیستی، و بهره‌گیری از رسانه‌ها برای فرهنگ‌سازی صورت گیرد. مطالعات نشان داده هر جا نظارت مردمی و مطالبه اجتماعی قوی وجود داشته، اجرای سیاست‌های محیط زیستی موفق‌تر بوده است. دولت می‌تواند با ایجاد سازوکارهایی مثل «گزارشگران افتخاری محیط زیست» یا «سفیران محیط زیست در محلات و مدارس» مردم را در رصد آلودگی‌ها و بهبود شرایط زیستی دخیل کند. همچنین شفافیت داده‌ های محیط زیستی (نظیر انتشار آنلاین مستمر کیفیت هوا، آلودگی آب‌ها، وضعیت جنگل‌ها و…) به مشارکت شهروندان کمک می‌کند تا هم از وضعیت محیط زیست خود آگاه باشند و هم بتوانند در تصمیم‌ سازی‌ ها اثرگذار شوند. به طور کلی، بند سوم زمانی به بهترین نحو تقویت می‌شود که به یک خواست و حرکت ملی بدل گردد و این جز با مشارکت آگاهانه‌ی مردم میسر نیست. بهره‌گیری از فناوری‌ها و نوآوری‌های سازگار با محیط زیست: در کنار اقدامات نهادی و حقوقی، راهکارهای فنی و فناورانه نیز در تقویت بند سوم نقش دارد. دولت می‌تواند سیاست‌ های تشویقی برای فناوری‌ های سبز و صنایع کم‌ کربن اتخاذ کند (مطابق بند ۸ و ۱۱ سیاست‌های کلی) تا اصلاح شرایط زیستی با سرعت و کارایی بیشتری انجام شود. برای مثال، گسترش انرژی‌ های تجدید پذیر، حمل‌ و نقل عمومی پاک، بهینه‌سازی مصرف انرژی و مدیریت هوشمند منابع آب همگی اقداماتی هستند که شرایط زیستی را بهبود می‌بخشند و اثرات بین‌ نسلی مثبتی دارند. تجربه کشورهای توسعه‌ یافته نشان می‌دهد سرمایه‌ گذاری در فناوری پاک دو سود هم‌ زمان دارد: هم رشد اقتصادی را تحریک می‌کند و اشتغال جدید می‌آفریند، هم آلودگی و تخریب محیط زیست را کاهش می‌دهد. لذا توصیه می‌شود دولت با همکاری بخش خصوصی یک نقشه راه اقتصاد سبز تدوین کند و در آن اهداف کمی مانند کاهش شدت انرژی، کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، بازیافت پسماندها و… را تعیین نماید. این اقدامات ضمن تحقق بند سوم، به اجرای سایر بندهای سیاست‌ های کلی (مثل بند ۸ اقتصاد سبز و بند ۷ تغییرات اقلیم) نیز کمک خواهد کرد و در مجموع کشور را به سوی توسعه پایدار رهنمون می‌سازد.