مقدمه: مقالات پیش‌نویس مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها (ARSIWA) که در سال ۲۰۰۱ توسط کمیسیون حقوق بین‌الملل به تصویب رسید، تلاش می‌کند قواعد بنیادی حقوق بین‌الملل در زمینه مسئولیت دولت‌ها را به صورت منسجم تدوین کند. این پیش‌نویس اصول ثانویه مسئولیت دولت را مشخص می‌کند؛ به بیان دیگر، نحوه استناد مسئولیت و پیامدهای نقض تعهدات بین‌المللی را تعیین می‌کند و برخلاف قواعد اولیه، به تعریف محتوای تعهدات نپرداخته است. نکته مهم این است که دامنه کاربرد آن بسیار گسترده است؛ در تعاریف و مثال‌های آن حتی به «محیط زیست کل مناطق» اشاره شده که نشان‌دهنده توجه به آثار زیان‌بار فرامرزی است. در مقاله حاضر ابتدا اهداف و ساختار کلی این پیش‌نویس بررسی می‌شود، سپس مواد مرتبط با خسارات زیست‌محیطی (مانند مواد ۱، ۲، ۳۰، ۳۱، ۴۲، ۴۸، ۵۴) تشریح و تحلیل می‌گردد. همچنین مفهوم «ضرر به محیط‌زیست به‌مثابه خودِ ضرر» در این اسناد مرور شده و توان اجرایی مفاد مذکور در عمل بررسی می‌شود. در پایان نقاط قوت و ضعف پیش‌نویس از منظر زیست‌محیطی نقد خواهد شد.

اهداف و ساختار پیش‌نویس: هدف اصلی ARSIWA تدوین «اصول حاکم بر مسئولیت دولت‌ها در قبال اعمال بین‌المللی نامشروع» به شیوه کدگذاری و توسعه تدریجی است. به گفته رابرتو آگو (Rapporteur اصلی پروژه)، پیش‌نویس باید اصول تعیین انتساب عمل به دولت، شرایط ارتکاب عمل نامشروع و پیامدهای حقوقی نقض را مشخص کند، بدون آنکه محتوای تعهدات خاص بین‌المللی را از نو تعریف نماید. بدین ترتیب، پیش‌نویس به دو بخش اصلی تقسیم می‌شود: بخش اول، قواعد عمومی و «مراحل مقدماتی» تحقق مسئولیت دولت (از جمله منشأ تعهدات، انتساب عمل به دولت و شرایط احراز عمل بین‌المللی نامشروع) را تعیین می‌کند؛ بخش دوم، پیامدهای حقوقی نقض از قبیل الزام دولت مسئول به توقف عمل مجرمانه (ماده ۳۰) و جبران کامل خسارت (ماده ۳۱) را مشخص می‌سازد. علاوه بر این، بخش دیگری به وضعیت «نقض مهلک» تعهدات ناشی از قواعد آمره می‌پردازد که در این مقاله کمتر وارد آن می‌شویم. به طور خلاصه، ترکیب این بخش‌ها وضعیتی فراهم می‌کند که در آن پس از اثبات وقوع عمل نامشروع، دولت مسئول ملزم به انجام اقدامات ترمیمی است.

مواد مرتبط با خسارات زیست‌محیطی: ماده ۱: این ماده اصل کلی را بیان می‌کند: «هر عمل بین‌المللی نامشروع یک دولت، مسئولیت بین‌المللی آن دولت را به‌دنبال دارد». بنابراین هر اقدام یا ترک فعلی که از نظر قواعد بین‌المللی ممنوع باشد، مسئولیت‌آور است. این‌چنین تعهد تعمیم می‌یابد به هر نقض تعهدات زیست‌محیطی (مثلاً منشور سازمان ملل، کنوانسیون‌های چندجانبه حفاظت یا اصول عرفی)، به شرط آنکه نقض عینی احراز گردد. ماده ۲: برای اینکه یک رفتار را «بین‌المللی نامشروع» دانست، دو شرط باید محقق شود: نخست آنکه عملکرد یا ترک‌عمل به دولت نسبت داده شود، و دوم آنکه این عمل ناقض یک تعهد بین‌المللی باشد. در حوزه زیست‌محیطی، مثالاً اگر دولتی آلودگی فرامرزی ایجاد کند، باید نشان داده شود که آن آلودگی یا به عنوان فعل دولت (مثلاً فعالیت آگاهانه دولت یا نهادهایش) به دولت بازمی‌گردد و نیز برخلاف تعهدات زیست‌محیطی (مانند تعهد به عدم آلوده‌کردن محیط یا به‌کارگیری استانداردهای ایمنی) بوده است. تا زمانی که این عناصر اثبات نشوند، مسئولیت بین‌المللی منتفی است. ماده ۳۰: این ماده دولت مسئول را موظف می‌کند که در صورت استمرار عمل نامشروع، «آن عمل را متوقف کند» و در صورت لزوم، «تضمین‌های لازم برای عدم تکرار» را ارائه نماید. بنابراین اگر یک دولت به رفتار زیانبار محیط‌زیستی ادامه دهد (مثلاً تخریب اراضی یا آلوده‌سازی مداوم رودخانه)، باید به‌طور فوری آن را متوقف و تضمینی از عدم تکرار ارایه دهد. این ماده قابلیت اجرایی روشنی دارد اما در عمل نیازمند نظارت و فشار بین‌المللی است. ماده ۳۱: طبق این ماده، دولت مسئول «متعهد به جبران کامل خسارت ناشی از عمل بین‌المللی نامشروع» است. تعریف «خسارت» در بند دوم این ماده بسیار گسترده است و شامل «هر ضرر مادی یا معنوی» ناشی از آن عمل می‌شود. به عبارت دیگر، هر صدمه‌ای که به‌سبب عمل نامشروع رخ دهد، مادی یا معنوی، مشمول جبران است. این اصل کلی جبران‌سازی (بازگرداندن وضع به زمان قبل یا پرداخت غرامت متناسب) از رویه دیوان عالی بین‌المللی (اصول کارخانه خورزو) نشات گرفته است. در زمینه زیست‌محیطی، این بدان معناست که دولت آسیب‌دیده می‌تواند هزینه‌های پاکسازی آلودگی یا کاهش ارزش اموال ناشی از آلودگی را مطالبه کند. شواهدی نیز از قوه قهریه آلودگی جهانی وجود دارد: برای مثال کمیسیون جبران سازمان ملل پس از جنگ خلیج فارس از هزینه پاکسازی نفت و جبران «خسارت محیط‌زیستی و استهلاک منابع طبیعی» در شمار جریمه‌های وارده نام برد . افزون بر این، ادبیات حقوقی تصریح می‌کند که ارزش‌های غیرمادی محیط‌زیست مانند تنوع زیستی، مناظر طبیعی یا ارزش‌های اکوسیستمی «کمتر از خسارت به اموال نیستند و قابل جبران‌اند»، هرچند اندازه‌گیری آن دشوار است. ماده ۴۲: این ماده «دولت زیان‌دیده» را تعریف می‌کند؛ یعنی دولتی که حق دارد مسئولیت دولت دیگر را استناد کند. متن ماده مقرر می‌دارد دولتی «به‌عنوان دولت زیان‌دیده» می‌تواند مسئولیت دولت مقابل را استناد کند اگر تعهد نقض‌شده یا برای خودش باشد یا برای گروهی از دولت‌ها (شامل آن دولت) یا برای جامعه بین‌المللی، و در نتیجه نقض «زیان خاصی» به آن وارد شده یا وضعیت کشورهای دیگر را بنیاداً دگرگون ساخته باشد. مفهوم «زیان خاص» یا «تغییر بنیادین» معنا را محدود می‌کند؛ مثلاً اگر رودخانه مرزی توسط آلودگی دولت متجاوز آلوده شود و صدمه عمده‌ای به دولت مجاور بزند، آن دولت می‌تواند ذیل بند (ب) خود را زیان‌دیده بداند و حقوق خود را پیگیری کند. ماده ۴۸: این ماده امکان مراجعه به مسئولیت دولت متخلف را به دولت‌های غیر زیان‌دیده نیز می‌دهد. طبق ماده ۴۸، هر دولتی که در نقض تعهد جمعی یا تعهد «متوجه جامعه بین‌المللی» نقش دارد، می‌تواند مسئولیت دولت مقصر را «مطابق بند ۲» (درخواست توقف، تضمین عدم تکرار و جبران خسارت) مطالبه کند. به عبارت دیگر، وقتی نقض تعهدات حفظ منافع گروهی یا مشترک (مثل حفظ منطقه یا محیط زیست مشترک) صورت گیرد، دولت‌هایی که به آن تعهد تعلق دارند (حتی اگر خودشان صدمه مستقیمی ندیده باشند) حق دخالت دارند. این قاعده، دیدگاهی جمعی به منافع زیست‌محیطی مشترک را نشان می‌دهد: مثلاً در یک کنوانسیون منطقه‌ای محیط‌زیستی، تمام کشورهای عضو می‌توانند علیه نقض زیست‌محیطی اقدام کنند. ماده ۵۴: این ماده ضمن فصل مربوط به اقدامات متقابل، تأکید می‌کند که «هیچ دولتی از حقی که طبق ماده ۴۸ دارد برای اتخاذ اقدامات قانونی مشروع به قصد حصول توقف نقض و جبران در منافع دولت زیان‌دیده یا ذینفعان تعهدات موقت نمی‌شود» . به بیان دیگر، اگر دولتی ذینفع تشخیص داده شود (مطابق ماده ۴۸)، می‌تواند تدابیر مشروعی همچون تحریم اقتصادی یا سایر اقدامات تلافی‌جویانه را برای واداشتن دولت مقصر به توقف عمل زیان‌بار وادار کند.

ضرر به محیط زیست به‌مثابه خودِ ضرر» و امکان جبران: با وجود تأکید بر جایگاه دولت‌ها، پیش‌نویس ARSIWA اصولاً جایگاه مستقلی برای محیط‌زیست قائل نشده است؛ زیان (injury) همچنان در قالب «خسارت مادی یا معنوی» تعریف می‌شود. اما در عمل، ملاحظات زیست‌محیطی به اشکال زیر مورد توجه قرار گرفته‌اند: اولاً، اگر استقرار تعهدات زیست‌محیطی زمینه را فراهم کند، خودِ تخریب محیط زیست می‌تواند به‌عنوان یک خسارت مادی تلقی شود. برای نمونه، دیوان‌های بین‌المللی در پرونده‌هایی مانند «آسیب سیارات در سقوط ماهواره» یا ترس از «آلاینده فرامرزی» مفاهیمی از جبران آلودگی را به رسمیت شناخته‌اند. ثانیاً، رویه کمیسیون جبران سازمان ملل پس از حمله به کویت نشان داده است که «خسارت محیط‌زیستی و استهلاک منابع طبیعی» بخشی از چارچوب جبران قرار می‌گیرند. در این رویه پرداخت جبران صرفاً بر هزینه‌های پاکسازی نفت و خسارت اموال متمرکز بود ، اما موازینی نیز برای تشخیص ارزش‌های زیست‌محیطی پیشنهاد شده است. بررسی‌های علمی اشاره می‌کنند که صرفاً «کم‌کردن هزینه پاکسازی» کافی نیست؛ بسیاری از زیان‌ها (مثل کاهش تنوع زیستی یا لطمه به کارکردهای اکولوژیکی) در قلمرو «ارزش‌های غیرمادی» قرار می‌گیرند که به‌هرحال «کمتر از خسارت به اموال نیستند و باید جبران شوند». اگرچه ارزیابی عددی این خسارت‌ها دشوار است، پیش‌نویس به این موضوع توجه نشان داده است.

ضمانت اجراها (صریح و ضمنی) و ظرفیت‌های اجرایی: مقالات ARSIWA خود یک نظام ضمانت اجرا تهیه نکرده و جایگاهی مانند دیوان یا کمیسیون اختصاصی ندارد؛ بلکه ضمانت اجراها عمدتاً متکی بر اقدامات خود دولت‌ها و حقوق آموخته‌شده است. با این حال، مواد متعدد پیش‌نویس الزامات و اختیاراتی را برای اجرا پیش‌بینی می‌کنند: توقف و تضمین عدم تکرار: بر اساس ماده ۳۰، دولت مسؤول موظف است در صورت استمرار عمل نامشروع، آن را متوقف کرده و در صورت لزوم تضمین‌های کافی برای عدم تکرار بدهد. این الزام اصولاً «اجرای فوری» دارد، اما تحقق آن معمولاً مستلزم فشار دیپلماتیک یا حقوقی کشورها است. جبران خسارت: ماده ۳۱ دولت متخلف را موظف می‌کند «جبران کامل» خسارت وارده را انجام دهد. این ضمانت اصلی، برگرفته از اصل کارخانه خورزو است که نقض را بدون بازگشت نمی‌پذیرد. شکل جبران (استرداد وضع سابق، پرداخت غرامت، اقدامات جبرانی) توسط قربانی تعیین می‌شود. برای مثال در آلودگی فرامرزی، دولت قربانی معمولاً هزینه پاکسازی و کاهش ارزش املاک را مطالبه می‌کند. دعوت به مسئولیت: ماده ۴۲ حق استناد به مسئولیت را به دولت‌های «زیان‌دیده» می‌دهد (یعنی دولت‌هایی که بوضوح صدمه دیده یا حقوق مستقلی داشته‌اند). ماده ۴۸ آن را به دیگر دولت‌ها (متعلق به گروهی که تعهد نقض‌شده متعلق به آن‌هاست یا متعلق به همه جامعه بین‌المللی) تعمیم می‌دهد. در عمل این بدان معناست که اگر حق‌وحقوق جمعی، از جمله حفاظت محیط زیست، مورد تجاوز قرار گیرد، چندین دولت می‌توانند به جای دولت زیان‌دیده بار مالی و حقوقی را تحمل کنند. اقدامات متقابل: فصل دوم بخش دوم پیش‌نویس (مواد ۴۹–۵۳) مجوز اقدامات متقابل قانونی را برای دولت زیان‌دیده فراهم می‌کند. به عبارت دیگر، دولت زیان‌دیده می‌تواند تحت شرایطی تلافی کند تا دولت متجاوز را مجبور به اجرای تعهد کند. این اقدامات می‌توانند شامل تحریم‌های اقتصادی یا دیگر فشارهای مشروع باشند. متن پیش‌نویس صراحتاً تأکید می‌کند که این اقدامات باید با هدف توقف نقض و حصول جبران انجام شوند. در عمل، موارد محدودی در حقوق بین‌الملل وجود دارد که دولت‌های زیان‌دیده (یا سایر دولت‌ها بر اساس ماده ۴۸) بدون آنکه خودشان اصلاً آسیب دیده باشند، تدابیری اتخاذ کرده باشند. با این حال، ظرفیت اجرایی این سازوکارها محدود است. از یک سو، ARSIWA خود بار حقوقی‌اش را بر دوش دولت‌ها گذاشته و به سیستم‌های قضایی یا ارگانی بین‌المللی ارجاع نمی‌دهد. به‌طور خاص، این پیش‌نویس اقدامات «چارچوب سازمان‌های بین‌المللی» (نظیر تحریم‌های فصل هفتم شورای امنیت) را در بردارنده نمی‌داند. بنابراین هیچ سازوکار خودکفا یا مجری خاصی برای رسیدگی به نقض زیست‌محیطی پیش‌بینی نشده است و تلاش برای اِعمال مسئولیت به اراده دولت‌های آسیب‌دیده یا ذینفع نیاز دارد. همچنین، طبق تعاریف پیش‌نویس فقط دولت‌ها حق مراجعه به مسئولیت دارند و اشخاص غیردولتی یا سازمان‌های محیط‌زیستی در این ساختار جایگاهی ندارند. از نگاه عملی، اثبات نقض و خسارت، وارد کردن دعوی حقوقی بین‌المللی و اجرای رأی غالباً مستلزم هزینه و تلاشی فراتر از توان بسیاری دولت‌ها است.

نقاط قوت، ضعف و چالش‌ها: نقاط قوت: تبیین اصول کلی مسئولیت، از جمله اصل «جبران کامل خسارت» ، یکی از دستاوردهای مهم پیش‌نویس است؛ این اصل ضمانت می‌کند که هر صدمه قابل تشخیص، اعم از مادی یا معنوی، موضوع غرامت قرار گیرد. علاوه بر این، ماده ۴۸ اجازه می‌دهد دولت‌های متعدد (مانند اعضای یک معاهده محیط‌زیستی) برای حفظ منافع مشترک وارد عمل شوند که در حوزه مسائل زیست‌محیطی قابل توجه است. این پیش‌نویس چارچوبی فراهم می‌کند که حقوق دولت‌ها را در مقابل یکدیگر نظام‌مند کرده و به‌نوعی به صیانت از منافع جمعی (مانند حق بهره‌برداری از محیط‌زیست پاک) رسمیت می‌بخشد. سرانجام، موارد تبصره‌ای نظیر در نظر گرفتن تضمین عدم تکرار (ماده ۳۰) و تضمین «روند قانونی» از اقدامات متقابل، پایداری رویه‌ها را افزایش می‌دهد. نقاط ضعف و چالش‌ها: مهم‌ترین محدودیت ARSIWA، تمرکز صرفاً بر روابط بین دولت‌هاست. این بدان معناست که اکوسیستم یا محیط‌زیست خود به عنوان ذی‌نفع مستقلی تلقی نمی‌شود؛ باری بر دوش دولت متضرر نهاده می‌شود تا خسارات را اثبات و مطالبه کند. در بسیاری موارد زیست‌محیطی (مانند تغییرات اقلیمی یا آلودگی رقیق در اقیانوس‌ها) نمی‌توان یک دولت خاص را زیان‌دیده برشمرد یا فقدان زیان خاص دولت‌ها، فرآیند طرح دعوی را پیچیده می‌کند. در این وضعیت، تعیین «دولت زیان‌دیده» برای اعمال ماده ۴۲ دشوار است و ماده ۴۸ هم ملزومات طرح جبران را محدود به منافع دولت‌های ذی‌دخل کرده است. از سوی دیگر، ارزیابی خسارت‌های زیست‌محیطی غیرقابل مشاهده یا غیرمادی (مثل از دست‌رفتن تنوع زیستی) بسیار سخت است. اگرچه پیش‌نویس تاکید می‌کند که اینگونه «ارزش‌ها» قابل جبران‌اند ، سازوکار دقیق برای محاسبه آن‌ها مشخص نیست. علاوه بر این، فقدان سازوکار اجرایی قدرتمند نیز یک نقطه ضعف بزرگ است؛ همانطور که اشاره شد ARSIWA دست کشورها را برای حل‌وفصل محدود می‌کند و دخالت سازمان‌های بین‌المللی را منتفی می‌داند . در نهایت، این پیش‌نویس به ماهیت جبرانی پس از وقوع آسیب می‌پردازد و کمتر به پیشگیری می‌اندیشد؛ در حالی که بسیاری از معاهدات زیست‌محیطی بر «لزوم انجام مراقبت‌های لازم» تأکید دارند، ARSIWA صرفاً جبران پس از نقض را پوشش می‌دهد.

نتیجه‌گیری: مقالات مسئولیت دولت‌ها (ARSIWA ۲۰۰۱) گام مهمی در منسجم‌سازی قواعد حقوق بین‌الملل درباره نقض حقوق بین‌الملل بود. این پیش‌نویس روشنی را برای تعیین مسؤولیت، الزام به توقف عمل مضر و جبران خسارت فراهم کرده است. در زمینه خسارات زیست‌محیطی، می‌توان از این قواعد استفاده کرد؛ مثلاً اصل «جبران کامل خسارت» تضمین می‌کند که هر خسارت آشکار محیط‌زیستی مورد توجه قرار گیرد . همچنین ماده ۴۸ با شناساندن حق اقدام برای منافع جمعی، امکان حمایت حقوقی از محیط‌زیست مشترک را فراهم آورده است. اما موانع مهمی وجود دارد: الزامات دولت‌محور پیش‌نویس و پیچیدگی شناسایی زیان‌های زیست‌محیطی فرامرزی، اجرای حقیقی این مسئولیت را دشوار می‌سازد. در عمل، دستگاه‌های قضایی بین‌المللی و فرآیندهای حل‌وفصل اختلاف نیاز به پذیرش سازمان‌ها و دولت‌های متعدد دارد و ممکن است با مقاومت مواجه شود. نیاز است که حقوق بین‌الملل مسئولیت در حوزه محیط‌زیست با اجرای سندهای تکمیلی (مثل اصول راهنمای پیشگیری از آسیب زیست‌محیطی فرامرزی) و توسعه رویه قضایی قوی‌تر، به تکمیل ظرفیت‌ خود بپردازد؛ در غیر این صورت، تحقق واقعی «جبران خسارات زیست‌محیطی» محدود خواهد ماند.

منابع: متن پیش‌نویس ARSIWA 2001 / تفسیر (Commentaries) مربوط به ARSIWA 2001/ قطعنامه مجمع عمومی سازمان ملل A/RES/56/83 (12 December 2001)