چکیده: پیش نویس مقالات کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد (۲۰۰۱) درباره پیشگیری از خسارات فرامرزی ناشی از فعالیت های خطرناک، یکی از مهم ترین اسناد عرف ساز در عرصه حقوق بین الملل محیط زیست به شمار می‌رود. این مقالات ضمن تأکید بر اصل پیشگیری و همکاری میان دولت ها، چارچوبی برای مسئولیت و تعهدات دولت ها در مواجهه با فعالیت های بالقوه زیان بار فرامرزی ارائه می دهند. با این حال، پرسش اساسی آن است که ضمانت‌اجرا های پیش بینی‌شده در این پیش نویس تا چه حد می توانند اجرای مؤثر تعهدات دولت ها را تضمین کنند. یافته ها نشان می دهد که اگرچه این پیش نویس گامی مهم در توسعه حقوق بین الملل محیط زیست محسوب می شود، اما به دلیل فقدان ضمانت‌اجرا های قوی و الزام آور، کارآمدی آن در عمل محدود است. بنابراین، ارتقای سازوکارهای نظارتی و پیش بینی تعهدات الزام آور تر در سطح بین المللی می‌تواند به تحقق بهتر اهداف این مقالات یاری رساند.
مقدمه: مسئله پیشگیری از خسارات فرامرزی ناشی از فعالیت های خطرناک، از موضوعات مهم حقوق بین الملل محیط زیست به شمار می رود. کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل طی سال ۲۰۰۱ پیش نویس مقالات جامعی در این زمینه تدوین کرد تا چارچوب تعهدات دولت ها برای پیشگیری از خسارت فرامرزی قابل توجه (significant transboundary harm) را مشخص نماید. این پیش‌نویس، مشتمل بر ۱۹ ماده است و مطابق اظهارات رئیس کمیسیون، بر مسئولیت عمومی پیشگیری تأکید دارد؛ به گونه ای که هدف اصلی اقدامات دولت ها، پیشگیری از خسارات مهم فرامرزی است و کاهش خطر صرفاً در صورتی مد نظر قرار می گیرد که پیشگیری مطلقاً ممکن نباشد. مفاهیم کلیدی چون ارزیابی ریسک، اطلاع‌رسانی، مشورت و مسئولیت پسا مشروط در این متن پیش بینی شده و سازوکارهای مختلفی برای تضمین اجرای تعهدات دولت ها پیش بینی شده است.
پیشینه و اهداف پیش‌نویس: کار روی این پیش نویس در کمیسیون حقوق بین الملل از اواخر دهه ۱۹۹۰ آغاز شد و در پنجاه و سومین جلسه این کمیسیون (۲۰۰۱) به تصویب رسید . هدف کلی آن، پر کردن خلأ قانونی موجود در مواجهه با خطرات زیست محیطی ناشی از فعالیت های مجاز (غیرممنوع) است. بدین ترتیب، این پیش نویس دولت ها را ملزم می کند که علاوه بر احترام به حق حاکمیت خود در بهره برداری از منابع، «وظیفه مسئولیت پذیری» (responsibility) برای اطمینان از عدم ورود خسارت به محیط زیست سایر کشور ها یا مناطق فراملی را بپذیرند (اصل «صاحب آنچه که خودت هستی»). پس از تکمیل متن، کمیسیون به مجمع عمومی پیشنهاد کرد تا آن را به عنوان کنوانسیون بالقوه مورد بررسی قرار دهد . هرچند تا کنون این پیش نویس شکل کنوانسیونی رسمی به خود نگرفته است، متن آن در گزارش کمیسیون آمده و زمینه ساز بحث های بعدی در مجمع عمومی و محافل بین المللی شده است.
نوع تعهدات دولت‌ها و ضمانت اجرای آنها: پیش نویس مذكور تعهدات متفاوتی برای دولت ها پیش بینی می کند که از نظر ماهیت وظایف، می توان آنها را به سه گروه تقسیم کرد: تعهدات رفتاری (محتوایی): این تعهدات دولت مبدا را ملزم به اتخاذ کلیه اقدامات مقتضی برای جلوگیری از خسارت مهم فرامرزی می کند. به عنوان مثال، ماده ۳ پیش نویس بیان می کند که دولت مبدا باید همه اقدامات مناسب را برای پیشگیری از خسارت فرامرزی قابل توجه یا دست کم کاهش خطر آن اتخاذ نماید. این نوع تعهد مستقیماً ماهیت مسئولیت پیشگیری (prevention duty) را تشریح می کند. ضمانت اجرای چنین تعهدی عمدتاً در چارچوب اقدامات داوطلبانه و وظایف فراملی نهفته است: دولت ها موظف اند از طریق وضع قوانین داخلی، استاندارد های پذیرفته شده بین المللی را پیاده کرده و نظارت دقیق بر فعالیت های خطرناک داشته باشند. چنانچه دولت مبدا در اجرای سیاست های پیشگیری کوتاهی کند، ممکن است به عنوان نقض تعهدات بین المللی خود تلقی شده و مسئولیت بین المللی برای اقدامات متوقف نشده یا خسارات متعاقب آن متوجه شود. تعهدات تشریفاتی (رویه‌ای): این تعهدات، دولت ها را ملزم به اجرای تشریفات مشخص مانند ارزیابی ریسک، اطلاع رسانی و مشورت می کنند. برای نمونه، ماده ۷ پیش‌نویس دولت مبدا را موظف به انجام ارزیابی خطر (از جمله ارزیابی تأثیر زیست محیطی) پیش از صدور مجوز فعالیت می داند. ماده ۸ نیز در صورت شناسایی خطر قابل توجه، دولت مبدا را ملزم به اطلاع‌رسانی به دولت های محتمل التأثر و ارسال اطلاعات فنی مرتبط می کند؛ افزون بر آن، تصمیم نهایی برای صدور مجوز فعالیت تا شش ماه منوط به دریافت پاسخ از دولت های گیرنده اطلاع است. ماده ۹ بیان می کند که دولت های ذی ربط باید مشورت کنند تا راه حل های قابل قبول در پیشگیری از خسارت یا کاهش خطر به دست آید. اینگونه تعهدات تشریفاتی، با ایجاد فرصت گفت‌وگو و تبادل اطلاعات، سازوکار همکاری میان دولت ها را تقویت می کنند. ضمانت اجرای این تعهدات معمولاً در خود متن پیش نویس تعریف شده است (مثلاً تأخیر در تصمیم گیری تا شش ماه در ماده ۸) و همچنین در اصل حسن نیت روابط بین الملل که دولت ها را به اجرای واقعی مشورت ها و اطلاعات بر اساس منافع متوازن ملزم می سازد. تعهدات مشروط: این تعهدات مشروط به وقوع رویدادی خاص یا درخواست دولت متأثر است. مثال روشن آن ماده ۱۱ است که اگر دولت متأثر دلایل موجهی برای خطر داشته باشد، می تواند درخواست کند دولت مبدا مطابق ماده ۸ عمل کند؛ در صورت سکوت مبدا، مشاورات آغاز شده و حتی در صورت نیاز، دولت مبدا ملزم به تعلیق موقت فعالیت تا رفع ابهام خواهد بود. ماده ۱۷ نیز دول مبدا را ملزم می کند در صورت بروز وضعیت اضطراری، فوراً و با سریع ترین وسایل ممکن دولت یا دولت های محتمل التأثر را مطلع سازد. این تعهدات محدود و مشروط، در واقع سازوکار هایی هستند برای واکنش به شرایط خاص؛ ضمانت اجرا یا اجرایی شدن آنها منوط به تحقق آن شرایط است و معمولاً با مکانیسم های درخواست و پاسخ متقابل همراه است. هر دسته از تعهدات فوق ضمانت اجرای متفاوتی دارد: تعهدات رفتاری عمدتاً از طریق الزام دولت ها به قانون‌گذاری و اجرای مستقل پیگیری می‌شوند؛ تعهدات تشریفاتی به کمک سازوکار های مشارکتی (اطلاع، مشورت، تعلیق موقت) اجرایی می شوند؛ و تعهدات مشروط پس از بروز شرایط، با روش های تعاملی مانند درخواست اطلاع یا مذاکره اجرا می شوند. در مجموع، ضمانت اجرای این تعهدات بیشتر اتکاء بر اراده و همکاری دولت ها دارد تا مجازات مستقیم یا ارگان اجرایی مستقل.
مواد کلیدی پیش نویس و سازوکار های ضمانت اجرا: ماده ۳ (مسئولیت پیشگیری): این ماده اصل عام پیشگیری را بیان می کند و بر همه اقدامات مناسب دولت مبدا تأکید دارد. مطابق تفسیر کمیسیونی، این تعهد پایه ای و اصولی است که با سایر مواد پیشگیری (مانند ماده ۹ و ۱۰) تکمیل می شود؛ اجرای آن شامل تصویب قوانین داخلی مطابق استاندارد های بین المللی و ایجاد ساختار های نظارتی است . کمیسیون اضافه می کند که سیاست ها و اقدامات پیشگیرانه باید از طریق سازوکار های متنوع «اجرایی» پیاده شوند؛ به این معنا که دولت‌ها علاوه بر وضع قانون، می بایست نظارت دقیقی بر فعالیت های خطرناک برقرار کنند و در صورت ضرورت، مجازات یا محرومیت برای تخلف از مقررات اعمال نمایند. ماده ۵ (اجرای تعهدات): اگرچه در سؤال نیامده، ماده ۵ از جنبه ضمانت اجرا اهمیت دارد. این ماده دولت ها را ملزم می کند کلیه اقدامات قانونی، اداری و هر اقدام دیگر از جمله ایجاد مکانیزم های نظارتی مناسب را برای اجرای مفاد پیش نویس به کار گیرند . در تفسیر آن نیز تصریح شده که فرایند های نظارتی می تواند شامل «فرصت هایی برای ارائه شکایت اشخاص ذی‌نفع» و حتی تشکیل سازوکار های شبه قضایی برای رسیدگی به نقض ها باشد. بدین ترتیب، عملاً از دولت ها خواسته شده ضمن تدوین قوانین پیشگیرانه، امکان پیگیری و تنبیه رفتار های خلاف را نیز فراهم آورند؛ این حکم نشانگر تأکید بر پیاده سازی عملی تعهدات در نظام های حقوق داخلی است. ماده ۷ (ارزیابی ریسک): این ماده مقرر می دارد که پیش از صدور مجوز هر فعالیت موضوع پیش نویس، دولت مبدا باید بر اساس ارزیابی احتمال خسارت فرامرزی تصمیم بگیرد. این یک تعهد تشریفاتی است که دولت را ملزم می کند بررسی دقیقی از آثار بالقوه زیست محیطی فعالیت ها داشته باشد. تفسیر چنین ماده ای نشان می دهد که کشور مبدا با این کار قادر به تعیین میزان ریسک و اتخاذ تدابیر مناسب پیشگیرانه خواهد بود. در واقع، ماده ۷ موجب شده دولت ها قبل از اجازه انجام پروژه های خطرناک، تحلیل فنی و محیط زیستی دقیقی انجام داده و اسناد مربوط را ثبت کنند. ضمانت اجرای این ارزیابی عمدتاً از طریق نظام های قانون گذاری محیط زیستی داخلی و الزام مجوز دهی مشروط به ارسال گزارش های ارزیابی امکان پذیر است؛ چنان که عدم پایبندی به این رویه در بسیاری از کشور ها امکان برخورد قضایی دارد. ماده ۸ و ماده ۱۲ (اطلاع رسانی و تبادل اطلاعات): ماده ۸ در صورت تشخیص خطر جدی، دولت مبدا را ملزم می کند تا در اسرع وقت به دولت (های) احتمالی آسیب اطلاع دهد و تمام داده های فنی مرتبط با ارزیابی ریسک را ارسال کند. همچنین قانونگذار پیش نویس مقرر داشته دولت مبدا حق ندارد «قبل از دریافت پاسخ» از دولت متأثر، تصمیم نهایی را اخذ کند (مهلت شش ماهه). به این ترتیب، چنانچه دولت مبدا ریسک قابل توجهی را ببیند، باید روند صدور مجوز را معطل کرده و در فرصت گفتگو و ارائه مستندات، تعامل لازم را با دولت های همسایه داشته باشد. پس از شروع فعالیت، ماده ۱۲ نیز تبادل دائمی اطلاعات مربوط به آن را الزامی می کند . این سازوکار های اطلاع رسانی و شفافیت، از ضمانت های اجرای پیشگیریند؛ زیرا بدون اطلاع به موقع دولت های متضرر، عملاً امکان اقدامات تلافی جویانه یا پیگیری بین المللی (مثل شکایت به داوری یا دیوان عدالت) ممکن نیست. افزون بر این، اصل وظیفه هشدار در حقوق بین الملل (بویژه مواردی مانند پیمان های محیط زیستی منطقه‌ای و اصل ۱۹ برنامه ریو) مبنایی برای الزام دولت ها به اطلاع رسانی به شمار می رود. ماده ۹ و ماده ۱۰ (مشورت و توازن منافع): بر اساس ماده ۹، دولت های ذی نفع (دولت مبدا و دولت های احتمالی آسیب) باید «درخواست هر یک از آن ها» وارد شود، وارد مشورت شوند تا بتوانند راه حل های قابل قبول برای اقدامات پیشگیرانه تعیین کنند. در ابتدای مشورت ها زمان بندی معقول تعیین می شود و دولت ها باید تعادل منافع را در نظر بگیرند (ارجاع به ماده ۱۰). ماده ۱۰ فهرستی از عوامل مورد توجه را مشخص کرده است، از جمله شدت ریسک، اهمیت فعالیت برای توسعه اقتصادی مبدا و آمادگی طرفین برای مشارکت در هزینه های پیشگیری. اجرای این رویه مشورتی نیز خود ضمانت اجرایی دارد: چنانچه مذاکرات به نتیجه نرسد، ماده ۹ دولت مبدا را مکلف می کند منافع دولت متأثر را در هر تصمیم نهایی لحاظ نماید، بدون خدشه دار کردن حق دولت متضرر برای اقداماتی نظیر طرح دعوی در آینده. به این ترتیب مشورت صریحاً اجباری شده و حسن نیت طرفین در مذاکرات مورد تاکید قرار گرفته است. در عمل، موفقیت این سازوکار بستگی به جدیت دولت ها در گفتگو دارد؛ اما پیش نویس با پیش بینی آغاز مذاکرات داوطلبانه و الزام اخلاقی به توجه متقابل، حداقل تلاش هایی برای تضمین نتایج مثبت انجام داده است. ماده ۱۱ (در صورت فقدان اطلاع رسانی): این ماده دولت های متاثر را مجاز می کند در صورتی که اطمینان معقولی داشته باشند فعالیتی در کشور مبدا باعث خطر فرامرزی است، رسماً درخواست کنند که دولت مبدا مفاد ماده ۸ را اجرا کند . اگر دولت مبدا نپذیرد که ملزم به اطلاع رسانی بوده، باید دلایل خود را توجیه نماید. در صورت قانع نشدن دولت متأثر، دولت مبدا باید بدون درنگ وارد مشورت شود. این سازوکار دومین نگاه (second look) به ارزیابی اولیه دولت مبدا عمل کرده و اطمینان می دهد دولت های متضرر بتوانند حتی بدون اطلاع قبلی رسمی وارد روند مذاکرات شوند. همچنین، در جریان این مشورت ها، ماده ۱۱ دولت مبدا را ملزم می کند در صورت درخواست طرف مقابل، اقدامات عملی برای کاهش خطر را به اجرا گذارد و حتی فعالیت را به طور موقت متوقف کند. به این ترتیب، ماده ۱۱ به عنوان نوعی تضمین اضافی عمل می کند تا دولت متأثر از فراموش شدن در فرایند پیشگیری جلوگیری شود. ماده ۱۶ (آمادگی اضطراری): این ماده تصریح می کند دولت مبدا باید طرح های اضطراری (contingency plans) برای مقابله با حوادث را تدوین کند و در صورت لزوم با دولت های متاثر و سازمان های بین المللی همکاری نماید. چنین تعهدی به گونه ای پیشگیرانه دولت ها را ملزم به آمادگی پاسخگویی به فجایع احتمالی (مانند نشت مواد سمی یا حوادث صنعتی) می کند. از منظر ضمانت اجرا، این ماده به خودی خود اقدامی آمرانه است که الزام قانونی برای تدوین مقررات اضطراری فراهم می آورد؛ البته اثربخشی آن وابسته به همکاری دو سویه، تشکیل کمیسیون های مشترک و نظام های هشدار سریع است که در تفسیر آن مورد توجه قرار گرفته است. در موارد مشابه، کنوانسیون های بین المللی دیگر نیز وجود چنین طرح های اضطراری را الزامی کرده اند (مثلاً ماده 28 کنوانسیون بهره برداری از آب های مشترک)، اما در این پیش نویس ضمن اصل آن فقط بر هماهنگی با سایر کشور ها و سازمان ها تأکید شده است. ماده ۱۹ (حل و فصل اختلافات): این ماده مکانیسم اصلی حقوقی برای حمایت از تعهدات پیشگیری را پیش بینی می کند. بند ۱ آن می گوید هر اختلاف ناشی از تفسیر یا اجرای این مقالات باید سریعاً از طریق روش های صلح آمیز (مذاکره، میانجیگری، داوری یا حل قضایی) حل شود. اگر طرفین ظرف شش ماه بر سر روش حل اختلاف توافق نکردند، بند ۲ ماده ۱۹ ایجاد کمیسیون بی طرف واقع یابی حقایق را الزامی می داند. در تفسیر تاکید شده که چنین کمیسیونی باید متشکل از نمایندگان هر طرف و یک رئیس بی طرف باشد و گزارش خود را به همراه یافته ها به دو طرف ارائه کند. این سازوکار شبه قضایی، که در معاهدات مختلف دیگر نیز مرسوم است، به رغم الزام بودن تشکیل آن (compulsory) صرفاً برای شناسایی و روشن سازی حقایق کارآمد است؛ یعنی خود دارای قدرت الزام آور حقوقی نیست، اما شفافیت حقایق را افزایش داده و طرفین را ملزم می کند گزارش نهایی را به حسن‌نیت مدنظر قرار دهند. بنابراین، ماده ۱۹ در فقدان هر مجازات مستقیم، حداقل روش هایی برای بررسی بی طرفانه اختلاف و فشار تسلیم فنی بر طرفین فراهم می سازد.
سازوکار های حقوقی تضمین اجرا: در کلیت پیش نویس، چند راهبرد حقوقی به عنوان تضمین اجرای تعهدات مطرح شده است: کمیسیون واقع یابی: به موجب ماده ۱۹(بند۲)، در صورت عدم توافق طرفین بر روش حل اختلاف ظرف شش ماه، تشکیل یک کمیسیون بی طرف برای کشف حقایق اجباری است. این کمیسیون متشکل از اعضای معرفی شده توسط هر طرف و یک رئیس بی طرف است و باید گزارش خود را با یافته ها و توصیه ها ارائه کند. در تفسیر ماده ۱۹ تاکید شده که توصیه های این کمیسیون الزام آور نیستند، اما دولت ها ملزم اند گزارش نهایی را به «حسن نیت» بررسی نمایند. این سازوکار به نوعی میانجی گری فنی را تسهیل می کند و کمبود اطلاعات یا ارزیابی نادرست را حداقل شناسایی می کند. با این حال، فقدان اثر الزام آور بر خلاف رأی داوری یا حکم دیوان، نقطه ضعف آن است. سازوکار های اطلاع رسانی: وظایف موضوع مواد ۸، ۱۱، ۱۲ و ۱۷ ماهیتی اطلاع رسانی و شفافیت آمیز دارند. دولت های مبدا ملزم به ارسال اطلاعات فنی خطرآفرین، درخواست مجدد اطلاعات از طرف مقابل و حتی اعلام وضعیت اضطراری در لحظه بروز حادثه هستند. این رویه ها در حکم «الزام های فرآیندی» اجرا محسوب می شوند که مانع از مخفی ماندن عوامل خطر و امکان برخورد بعدی می شوند. بدین ترتیب، دولت های متضرر حق دارند به اطلاعات کافی دست یابند و در صورت بی توجهی دولت مبدا، می توانند با استناد به ماده ۱۱ و ۱۹، پیگیری کنند. در عمل این ناظر است که اجرای اجباری این تعهدات بر عهده خود دولت ها و نظارت جامعه بین المللی (مثلاً گزارش به سازمان ملل) است. تعهد به همکاری و مشورت: پیش‌نویس در ماده ۴ اصل کلی همکاری را مقرر می دارد («دولت های ذی ربط باید با حسن نیت همکاری کنند و در صورت لزوم از سازمان های بین المللی ذی صلاح کمک بگیرند»). این همکاری در مواد ۹ و ۱۱ به صورت الزام به مذاکره و در نظر گرفتن منافع طرف مقابل اعمال شده است. ضمانت عملی این تعهد، قواعد عمومی روابط بین الملل است؛ مثلاً حسن نیت (good faith) طبق ماده 4 منشور ملل متحد و کنوانسیون های وین، اجرای واقعی مشورت ها را ایجاب می‌کند. به بیان دیگر، اگرچه پیش نویس صریحاً مجازات نقض مشورت را ذکر نمی کند، اما دولت های طرفین مکلف به احترام متقابل منافع شده اند و هر تعلیق مذاکرات یا عدم توجه به نتایج می تواند از سوی جامعه بین المللی محکوم شود. سازوکار های شبه قضایی: علاوه بر کمیسیون واقع یابی بین المللی، پیش نویس پیش بینی کرده که دولت ها باید در داخل نظام های حقوقی خود امکان پیگیری قضایی را فراهم آورند. تبصره ماده ۵ صراحت دارد که یکی از سازوکار های اجرایی می تواند «تشکیل رویه های شبه قضایی» برای شکایت عموم باشد. این به معنای ترویج نهاد هایی نظیر دادگاه ها یا کمیسیون های محیط زیستی ملی است که شهروندان و سازمان های غیر دولتی در صورت قصور دولت یا اپراتور صنعتی می توانند طرح دعوی نمایند. چنین مکانیزم هایی در حقوق ملی بومی شده اند و ضمانت اجرای تصمیمات آن ها (مانند دستور توقف عملیات یا جریمه) از مسیر های قضایی یا اداری امکان پذیر است. در سطح بین المللی، ماده ۱۹ نیز استفاده از داوری یا دیوان را برای حل اختلاف پیش بینی کرده است ، اگرچه ارجاع اختیاری است. الزام مقرراتی داخلی: سرانجام، ضمانت کلی پیش نویس در تقبل قوانین داخلی نهفته است. طبق ماده ۵ و تفسیر آن، دولت ها موظف اند سازوکار های قانونی و نظارتی مقتضی را برای تحقق مفاد پیش نویس ایجاد نمایند. از جمله این اقدامات می توان به تدوین استاندارد های ایمنی، ایجاد دفتر های اطلاع رسانی و صدور مجوز بر مبنای ارزیابی زیست محیطی اشاره کرد. در عمل، این الزام اجرای عملی تعهدات را بر عهده حقوق داخلی دولت ها گذاشته است؛ اگر دولت ها از اجرای این وظایف خودداری کنند، امکان طرح دعوی حقوقی یا سیاسی (مثلاً در مجامع بین المللی یا دیوان بین المللی دادگستری) وجود دارد.
ضعف ها و خلأ های ساختار ضمانت اجرا: با وجود پیشرفت های فوق، ساختار ضمانت اجرای پیش نویس دارای چندین نقطه ضعف مهم است: وابستگی به حسن نیت دولت ها: بخش اعظم تعهدات و سازوکار ها بر اصول کلی همکاری و نیک نیتی استوار است. پیش نویس فاقد نهاد ناظر مستقل یا مجازات مشخص برای تخلف است؛ بنابراین، در عمل تکیه بر رعایت مقررات توسط دولت هاست. اگر دولتی از مسئولیت پیشگیری سر باز زند یا اطلاع رسانی نکند، ابزار جبرانی جز فشار سیاسی یا دیپلماتیک عملاً وجود ندارد. عدم الزامات اجرایی ملموس: هیچ نهاد بین المللی دائمی (نظیر کمیسیون تطبیق یا دادگاه دائمی) برای نظارت بر اجرای تعهدات دیده نشده است. کمیسیون واقع یابی تنها در مرحله اختلاف فعال می شود و به گزارش گیری بی طرف می پردازد ، اما سازوکار قضایی الزام آور ارائه نمی دهد. به علاوه، هیچ گونه مجازات یا جریمه مالی خاص در متن پیش نویس لحاظ نشده است. این بدین معنی است که حتی در صورت اثبات قصور، دولت خاطی صرفاً ذیل اصل مسئولیت بین المللی تابع قواعد عمومی جبران خسارت خواهد بود، نه یک مکانیسم خودکار پیش بینی‌شده. ابهام در اجرای تعهدات مهم: مفهومی مانند خسارت فرامرزی مهم در ماده ۳ تعریف دقیقی ندارد (ارجاع به ماده ۲)، که ممکن است دامنه الزامات را محدود کند. در نتیجه، دولت ها می توانند به بهانه عدم تحقق این معیار، از اجرای بسیاری از تعهدات شانه خالی کنند. همچنین، مادامی که فعالیتی ممنوع تشخیص داده نشده باشد، ماده ۱۱ چنین به نظر می رسد که دولت مبدا امتیاز داشته باشد تا خود تعیین کند چه زمان اطلاع دهد (یا ندهد) و تنها پس از درخواست های مکرر مجبور به مذاکره شود . این ابهام نظارت را سخت می کند. عدم پیوند با نظام مسئولیت و جبران: پیش نویس صرفاً به پیشگیری می پردازد و فصل مربوط به مسئولیت و جبران (در پیش‌نویس جداگانه سال ۲۰۰۶ و همچنین اصول تخصیص زیان) را شامل نمی شود. از این رو، کسانی که به نحوی متضرر شوند، نمی دانند با چه سازوکار قطعی می توانند خسارت خود را مطالبه کنند و از چه ضمانت اجرایی برخوردارند. فقدان پیوند مستقیم با الزامات جبران، ممکن است انگیزه دولت ها برای رعایت کامل مقررات پیشگیری را کاهش دهد. مشکلات عملیاتی: در عمل، اجرا شدن بند های جست‌و‌جو شده (مانند تشکیل کمیسیون مشترک یا تهیۀ طرح اضطراری مشترک) به همکاری هماهنگ اداری نیاز دارد که همیشه در دسترس نیست. خصوصاً در روابط میان کشور ها با سطح توسعه و ظرفیت متفاوت، تحقق ماده ۱۶ و همکاری های پیچیده آن دشوار است. بعلاوه، زمانی که خسارات رخ داده اند، پیش نویس از سناریو های بررسی بلند مدت خسارت یا رسیدگی قضایی پسامد افزار حمایت نمی کند.
نتیجه گیری: پیش نویس مقالات ۲۰۰۱ کمیسیون حقوق بین الملل گام مهمی در جهت تبیین نقش پیشگیری در حقوق بین‌الملل محیط زیست برداشت و الزام های متعددی را برای دولت ها تعریف کرد. این متن مجموعه ای از تعهدات رفتاری و تشریفاتی (مانند ارزیابی ریسک، اطلاع‌رسانی و مشورت) را تبیین نمود و برخی سازوکار های حقوقی (کمیسیون واقع یابی، تعهد به همکاری و امکان ارائه شکایت های شبه قضایی) را برای پشتیبانی از اجرای آن ها فراهم آورد. با این حال، ضعف اصلی این پیش نویس در ماهیت غیر الزام آور و وابسته به همکاری داوطلبانه دولت ها است. فقدان مجازات مشخص، نهاد اجرایی مستقل یا پیوند روشن با مسئولیت و جبران، اجرای عملی متن را با مشکلات جدی مواجه می کند. برای مؤثر شدن این طرح در عمل، لازم است دولت ها در قانون گذاری داخلی خود الزامات محکم تری ایجاد کنند و جامعه بین المللی نیز از طریق نهاد هایی همچون مجمع عمومی ملل متحد یا دیوان بین المللی دادگستری بر رعایت آن ها نظارت کند.
منابع: پیش نویس مواد کمیسیون حقوق بین‌الملل۲۰۰۱/ کنوانسیون بهره برداری از آب های مشترک/ برنامه ریو
Leave A Comment