چکیده: خروج از معاهده NPT بر اساس ماده ۱۰ آن برای هر کشوری در صورت وجود رویداد های فوق العاده که منافع حیاتی را تهدید کند، پیش بینی شده است. این حق از منظر حقوق بین الملل پذیرفته شده و محدود به تصمیم یک جانبه کشور است. بر این اساس، در صورت خروج ایران، تعهدات پادمانی آن با آژانس بین المللی انرژی اتمی به پایان خواهد رسید؛ زیرا توافق جامع پادمان (INFCIRC/153) جز در زمان عضویت در NPT معتبر نمی ماند. اصول کنوانسیون وین (مانند ماده ۶۲ درباره تغییر اساسی اوضاع) شرایط بسیار مقید و نادری را برای نقض معاهده مجاز می داند؛ هرچند خود ماده ۱۰ NPT خروج را مشروط صرفا به تصمیم دولت دانسته است. مرجع مهمی چون مورد کره شمالی نشان می دهد که پس از اعلام خروج، از دید آژانس تعهدات باقی می ماند، اما کشور خارج شده پادمان ها را متوقف می کند. در این پژوهش به تبیین دقیق قواعد حقوقی مربوط (ماده ۱۰ NPT، اصول کنوانسیون وین از جمله ماده ۶۲ و ماده ۷۰، رویه دولت ها) پرداخته و اثر خروج ایران بر تعهدات نظارتی آژانس را بررسی می کنم. نتیجه این است که از منظر حقوقی، خروج ایران امکان پذیر و مشروع است ولی تعهدات پادمانی آن منحل می شود.
مقدمه: معاهده NPT در سال ۱۹۶۸ به امضا رسید و امروزه ۱۹۱ دولت عضو دارد. هدف اصلی آن جلوگیری از گسترش سلاح هسته ای و ترویج استفاده صلح آمیز فناوری هسته ای است. کشور های غیر برخوردار (Non-Nuclear Weapon States) متعهد به پذیرش تدابیر حفاظتی (Safeguards) آژانس بین المللی انرژی اتمی در تمام فعالیت های هسته ای صلح آمیز خود هستند تا از انحراف مواد هسته ای به سوی کاربرد های نظامی جلوگیری شود. در عمل، چند دهه است که ایران جزو طرف های NPT است اما تنش های سیاسی و نظامی پیرامون برنامه هسته ای، بحث خروج ایران را بر سر زبان ها انداخته است. پرسش اصلی این مقاله تبیین دقیق حق خروج از NPT طبق ماده ۱۰ این معاهده و آثار حقوقی آن بر تعهدات پادمانی ایران است. برای این منظور، قواعد مربوط به حقوق معاهدات، به ویژه مفاد کنوانسیون وین ۱۹۶۹ و رویه های بین المللی (از جمله پرونده کره شمالی) را بررسی می کنم. در پایان، نشان خواهم داد که از منظر حقوق بین الملل خروج ایران مشروع است اما تعهدات آژانس برای ادامه نظارت به قوت خود باقی نخواهد ماند.
حق خروج از NPT و ماده ۱۰: ماده ۱۰ معاهده NPT صراحتا حق خروج هر کشور را به رسمیت شناخته است: هر دولت حق دارد در اجرای حاکمیت ملی خود، در صورتی که تشخیص دهد موارد فوق العاده مرتبط با موضوع معاهده منافع حیاتی کشورش را به مخاطره انداخته است، از پیمان خارج شود. این حکم، حق خروج را امری ذاتی و خود تفسیر برای دولت متقاضی می داند، به این معنا که تشخیص ضرورت خروج عموما تابع اراده و صلاحدید همان دولت خواهد بود. روش قانونی خروج نیز در ادامه ماده آمده: اعلام تصمیم با ذکر علت باید سه ماه پیش از خروج به دیگر طرف ها و شورای امنیت ارسال شود. به عبارت دیگر، ماده ۱۰ شرایط خروج را محدود به ارسال اخطار و ارائه توضیح کرده و ضابطه ای ماهوی برای قضاوت دیگر کشور ها در اثبات منفعت حیاتی وضع نکرده است. نتیجه کلی این مفاد آن است که در حقوق معاهدات تعیین مصادیق رویداد فوق العاده و منافع حیاتی عمدتا با خود کشور متقاضی است و نظارت یا تأیید خارجی در این باره پیش بینی نشده است. از دید حقوق معاهدات، ماده ۱۰ حق خروج را با قید تابعیت کشور (sovereignty) توجیه کرده و در بند دوم تاریخ کنفرانس بازنگری ۱۹۹۵ برای تمدید نامحدود پیمان در اجلاسیه ویژه پیش بینی شده است. این ساختار شباهت زیادی با سایر پیمان های بین المللی (مانند معاهده ABM) دارد و واجد شرایطی عادی در حقوق معاهدات است. کنوانسیون وین ۱۹۶۹ در ماده ۵۴ نیز به طور کلی امکان فسخ یا خروج را طبق ضوابط خود معاهده یا توافق طرف ها مجاز می داند. از این منظر، خروج تابع مقررات داخلی معاهده (ماده ۱۰) و اصل آزادی اراده طرفین است. در تفسیر ماده ۱۰، حق خروج مشروط به تصمیم دولت متقاضی دانسته شده و مقامات آمریکایی نیز در مراجع حقوقی اذعان کرده‌اند که NPT هیچ قدرتی برای ممانعت از خروج مؤثر ندارد، حتی اگر دلایل ارائه شده بی وجه یا نامناسب باشد. تنها محدودیت صریح این حق، اصل حسن نیت (ماده ۲۶ کنوانسیون وین) است که لازمه اجرای عهدنامه هاست؛ یعنی کشور ها حتی هنگام خروج ملزم به پایبندی به اصل وفای به عهد هستند.
تغییر اوضاع (ماده ۶۲ کنوانسیون وین): یکی از اصول احتمالی در این زمینه تغییر اساسی اوضاع یا clausula rebus sic stantibus است که در ماده ۶۲ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ ذکر شده است. بر اساس ماده ۶۲، تغییر اساسی در اوضاع و احوال موجود در زمان انعقاد معاهده، مگر در موارد خاص، نمی تواند مبنای فسخ یا خروج از معاهده قرار گیرد مگر اینکه آن اوضاع مبنای اساسی رضایت طرفین در تعهد به معاهده بوده باشد و تغییر حاصل به طور بنیادی ابعاد تعهدات را دگرگون کند. این قاعده بسیار مقید است و معمولا اعمال آن در عمل دشوار است. در خصوص NPT، اغلب منابع حقوقی خاطر نشان کرده اند که شرایط تغییر بنیادین نادر و مورد اجماع نیست و معمولا کشور های متقاضی خروج به مفاد روشنی مانند ماده ۱۰ اتکا می کنند. بنابراین اگرچه ماده ۶۲ وین به طور عام خروج از معاهده را در صورت بروز دگرگونی های اساسی مانند فروپاشی شرایط اولیه ممکن می سازد، اما دستیابی به آن شرایط (مثلاً تغییر اساسی در ماهیت پیمان) در مورد NPT به سادگی محقق نمی شود. در واقع، چنانچه کنوانسیون وین مورد استناد قرار گیرد، تنها وضعیتی که امکان استناد به آن فراهم است شرایطی است که کشور ها در لحظه امضا پیش بینی نکرده و سپس حل اختلاف متقابل اساسی را منتفی کند. اما ماده ۱۰ NPT فراتر رفته و دیگر محدود به شرایط خاص یا زمان امضاء نیست، لذا ماده ۶۲ عملاً اهمیت ثانویه دارد و خروج ایران بیش از همه بر مفاد ماده ۱۰ تکیه دارد.
رویهٔ بین المللی و نمونه کره شمالی: تاکنون تنها مورد بارز خروج از NPT، کره شمالی است. کره شمالی در مارس ۱۹۹۳ (پیش از اتمام مهلت سه ماهه) اعلام خروج از NPT کرد و در سپتامبر ۲۰۰۳ این خروج را قطعی ساخت. در آن زمان، اجماعی میان قدرت های بین‌المللی حاکم بود که خروج دموکراتیک حق هر دولت است، ولی به دلیل نگرانی از باز تولید سلاح هسته ای، شورای امنیت و آژانس به‌دنبال راه هایی برای مدیریت وضعیت بودند. به عنوان نمونه، شورای امنیت در مارس ۱۹۹4 با استناد به مواد کنوانسیون وین، بار دیگر از کره شمالی خواست به توافق پادمانی خود پایبند بماند. با وجود این، کره شمالی سرانجام در ژوئن ۱۹۹۴ از عضویت در آژانس انصراف داد. آژانس در اطلاعیه رسمی خود اعلام کرد خروج از عضویت، تعهدات کره شمالی تحت توافق نامه پادمانی را از منظر آژانس تغییر نمی دهد، اما کره شمالی موضع مخالفی گرفت و کار بازرسان آژانس را متوقف کرد. این مثال نشان می دهد که حتی در هنگام خروج، تعهدات پادمانی با تفسیر آژانس باقی می ماند، ولی کشور خارج شده عملا از پذیرش بازرسی سرباز می زند. در درس حقوقی این پرونده، تحلیلگران ناظر بر دو نکته هستند: نخست آنکه خروج کره شمالی به موجب بند تصمیم دولت ماده ۱۰ صورت گرفت که همزمان بود با اعلام محدودیت همکاری های آژانس. دوم آنکه جامعه بین المللی نتوانست عملا خروج را متوقف کند اما با تحریم و فشار بین المللی واکنش نشان داد. جالب آنکه در سال های بعد، قطعنامه هایی مانند قطعنامه ۱۸۸۷ شورای امنیت (۲۰۰۹) بر لزوم استمرار تدابیر پادمانی بر مواد و تجهیزات هسته ای منتقل شده پیش از خاتمه توافق نامه پادمان تأکید کردند. این قطعنامه که درباره جلوگیری از گسترش سلاح هسته ای است، صراحتا توصیه کرده در صورت خاتمه قرارداد پادمانی هر کشوری، همچنان پادمان ها بر مواد قبلی اعمال شود. اگرچه این توصیه الزام‌آور نیست، اما نمایانگر نگرانی گسترده درباره پیامد خروج از NPT است. دیگر مصداق قابل ذکری در این زمینه وجود ندارد که به اندازه کره شمالی معنادار باشد. به‌طور کلی، حقوق بین الملل دیدگاهی مبنی بر مشروعیت تقابل با خروج ناقض ندارد و دولت ها عملا حق دارند مندرجات بند خروج معاهده را اجرا کنند.
تعهدات پادمانی و آثار خروج بر آن ها: تعهدات پادمانی به اقدامات و مکلفیت هایی گفته می شود که کشور های غیر برخوردار NPT برای اطمینان بخشی از صلح آمیز بودن برنامه هسته ای خود، پذیرفته اند. طبق ماده ۳ NPT، هر کشور غیر برخوردار متعهد است تمام مواد شکافت پذیر و فعالیت های هسته ای خود را در چارچوب توافق جامع پادمان با آژانس قرار دهد تا آژانس بتواند درستی و تمامیت اعلامیه های کشور را تأیید کند. بازرسی های منظم، گزارش دهی کمی و کیفی مواد، نمونه برداری، نصب دستگاه های نظارت و سایر روش های سنجشی از جمله اجزای این تعهدات هستند. همچنین بسیاری از کشور ها (از جمله ایران) پروتکل الحاقی (INFCIRC/540) را هم اجرا می کنند که دسترسی های تکمیلی آژانس را گسترش می دهد. در مجموع، تعهدات پادمانی به این معناست که ایران در دوره عضویت خود در NPT باید تمامی این الزامات را انجام می داد. حالا اگر ایران از NPT خارج شود، چه بر سر این تعهدات می‌آید؟ این مسأله را می توان از چند منظر بررسی کرد: پایان خودکار توافق نامه پادمان: مطابق ماده ۲۶ دستورالعمل مدل توافق نامه جامع (INFCIRC/153) که آژانس برای کشور های غیر برخوردار NPT بکار می گیرد، این توافق نامه تا مادامی که کشور طرف توافق عضو پیمان NPT باشد، معتبر می ماند. به عبارت روشن، خروج مؤثر از NPT به معنای خاتمه خودکار توافق جامع پادمانی ایران است. از این پس آژانس از لحاظ قراردادی دیگر مجاز به بازرسی تاسیسات ایران یا دریافت گزارش های ادواری نیست. بنابراین تعهد اصلی ایران به پذیرش بازرسی ها بر اساس معاهده NPT عملاً منقضی می شود. به تبع، پروتکل الحاقی نیز که به قرارداد اصلی وابسته است دیگر موضوعیتی نخواهد داشت؛ زیرا طیفی از تمهیدات آن تنها در شرایط عضویت در NPT پیش بینی شده است. علی رغم فقدان تعهدات حقوقی: اگرچه از لحاظ قراردادی تعهدات پادمانی قطع می شود، اما برای درک کامل مساله باید به اصول عام حقوق بین الملل نیز توجه کرد. ماده ۷۰ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ می گوید هرگاه یک معاهده فسخ یا خاتمه یابد، طرف های معاهده از تعهد ادامه اجرای آن معاف می شوند و این فسخ اثری بر حقوق، تکالیف یا وضعیت حقوقی ایجاد شده در دوره اجرای معاهده ندارد. به بیان دیگر، پس از خروج ایران از NPT، از وجه حقوقی تعهد به ادامه اجرای مفاد پیمان معاف خواهد شد. همچنین بر اساس قواعد مسئولیت بین المللی، دولت فقط نسبت به نقض تعهداتی مسئول است که در زمان التزام وجود داشته اند. بنابراین پس از خروج، ایران مسئول اجرای مواد ۳ و سایر تعهدات پادمانی نخواهد بود هرچند مسئولیت احتمالی نقض گذشته پابرجاست. پادمان ها بر مواد پیشین: سؤال مهم دیگر این است که آیا پس از خروج ایران، باید مواد یا تجهیزات هسته ای پیشین ایران که تحت پادمان قرار داشته به آژانس بازگردانده شوند یا نهایتا معدوم شوند؟ حقوق بین الملل عمومی پاسخ روشنی به این پرسش ندارد. بر اساس ماده ۷۰ کنوانسیون وین، هر حقی یا تعهدی که قبلا از اجرای معاهده حاصل شده باشد باقی می ماند. لذا ایران حقوق خود، مثلاً مواد هسته ای تحویل شده برای اهداف صلح آمیز را حفظ می کند و تعهد جدیدی برای بازپس دادن خودکار آن ها نیست. برخی کشور ها در توافق های دو جانبه شرط کرده اند مواد یا دستگاه ها پس از پایان دوره خاصی مسترد شوند؛ چنین تعهداتی ممکن است مستقل از NPT باقی بماند.
سایر تأثیرات قانونی: خروج از NPT از منظر تعهدات آژانس بدان معناست که ایران به صورت رسمی ملزم به رعایت استاندارد های آژانس نیست. این ممکن است به معنای توقف بازرسی های دوره ای، پایان ارسال گزارش ها و قطع اشراف آژانس بر فعالیت های هسته ای ایران باشد. با این حال، به موجب قطعنامه ۱۸۸۷ شورای امنیت (۲۰۰۹) کشور ها باید به عنوان شرط صادرات فناوری هسته ای شرط کنند که در صورت خاتمه توافق نامه پادمانی، تدابیر پادمانی بر مواد و تجهیزات منتقل شده قبل از خاتمه، ادامه یابد. این توصیه نشان می دهد که در عمل، کشور های همسوی با ایران ممکن است خواستار تضمین های جدید یا فشار های سیاسی برای حفظ نوعی پایش بر فعالیت های هسته ای پیشین ایران شوند، اما مستند حقوقی الزام آوری از سوی NPT وجود ندارد. در نهایت، نتیجه حقوقی آن است که خروج از NPT یک اقدام مشروع در چارچوب پیمان وین است و ایران می‌تواند از ماده ۱۰ استفاده کند. اما این اقدام به طور خودکار منجر به تعلیق رسمی هرگونه نظارت آژانس در ایران خواهد شد.
نتیجه‌گیری بر پایه اصول حقوق معاهدات، از جمله ماده ۱۰ NPT و مقررات کنوانسیون وین، خروج ایران از NPT از لحاظ حقوقی امکان پذیر و مشروع است. تعیین رویداد فوق‌العاده ضرورتا با اراده ایران خواهد بود و سایر کشور ها حق ندارند ماهیت یا اعتبار این ادعا را بگیرند. با این حال، از نظر عملی خروج پیامد های جدی سیاسی و امنیتی دارد. اما صرفا بر مبنای حقوق معاهدات، این خروج به منزله خاتمه تعهدات ایران در قبال پادمان های آژانس تلقی می شود. ایران پس از اعلام خروج دیگر ملزم به پذیرش بازرسی ها، گزارش دهی و سایر الزامات پادمانی نخواهد بود. البته حقوق ایجاد شده در دوره عضویت مانند مالکیت مواد هسته ای صلح آمیز دست نخورده می ماند. در انتها آنکه خروج از NPT از منظری حق قانونی ایران است اما با مسئولیت های بین المللی جدید از جمله مفاد قطعنامه های شورای امنیت و تعاملات آتی همراه خواهد بود. برای نمونه، قطعنامه های شورای امنیت ممکن است ایران را ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد قرار دهند. در عین حال، اگر ایران توافق پادمانی جدیدی با آژانس یا طرف های دیگر منعقد نکند، تعهدات گذشته نیز پایان یافته اند. از نظر حقوقی-عهدنامه ای، خروج به معنای پایان اشراف مشروع آژانس بر فعالیت های هسته ای ایران است.
منابع: متن ماده ۱۰ (ماده X) معاهده NPT (حق خروج) / متن ماده ۶۲ (تغییر بنیادین اوضاع) از کنوانسیون وین ۱۹۶۹ / بیانیه آژانس درباره خروج کره‌شمالی (DPRK) و اعمال پادمان‌ها / متن مدل توافق‌نامه جامع پادمانی (INFCIRC/153) / شرح تعهدات پادمانی
Leave A Comment